2015年3月15日第十二届全国人大第三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》。修正后的《立法法》第七十二条规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。2015年9月25日，辽宁省十二届人大常委会第二十一次会议通过了《关于确定九个设区的市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》，决定盘锦等九个设区的市自2015年10月1日起，可以开始制定地方性法规。

设区的市享有地方立法权是我国民主法治建设中的一件大事。为了保证地方立法质量，法律设定了设区的市人大及其常委会制定的地方性法规必须报请省、自治区人大常委会批准后才能生效的制度。但在报请地方性法规批准、公布实施和备案等若干环节中，无论是《立法法》还是《辽宁省人民代表大会及其常务委员会》都存在缺乏统一时限规定的问题，造成各地完成上述环节的时限不完全一致，不但影响立法效能，也显得不够统一、规范，需要在今后的立法工作中加以完善。

一、我省设区的市制定的地方性法规在报请批准、公布实施和备案等环节存在的缺乏统一时限规定的具体问题

   （一）地方性法规通过后，上报的时限缺乏统一规定

   我国《立法法》第七十二条规定，省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。《辽宁省人民代表大会及其常委会立法条例》第四十六条规定，报请省人民代表大会常务委员会批准的地方性法规、自治条例、单行条例，应当在常务委员会会议举行十五日前，向常务委员会提交报请批准的书面报告，并附地方性法规、自治条例和单行条例文本及其说明以及法律依据等有关材料。可见，无论是《立法法》还是《辽宁省人民代表大会及其常委会立法条例》，都没有规定设区的市通过地方性法规后，应当在几日内报请省人大常委会批准。实践中，我省有的设区的市对此作出了具体规定，比如盘锦市、营口市和丹东市等；有的则没有作出具体规定，比如辽阳市、葫芦岛市等。在作出具体规定的城市中，盘锦市规定是十五日内，营口市和丹东市则是规定三十日内，这就造成了不统一的情况。更重要的是，如果不限定设区的市通过地方性法规后及时上报省人大常委会批准，就会延迟地方性法规的批准、公布和实施时间，影响立法效能。

（二）省人大常委会批准后，将批准文件送达或通知设区的市缺乏时限规定

目前，无论是《立法法》还是《辽宁省人民代表大会及其常委会立法条例》，都只是规定省人大常委会应当在四个月内完成对设区的市通过的地方性法规的合法性审查，作出批准或不批准的决定，而没有规定省人大常委会批准后，应当在几日内将批准文件送达或通知设区的市人大常委会。从实践上看，省人大常委会批准地方性法规后，如果不及时将批准文件送达设区的市人大常委会，就势必影响地方性法规的公布和生效时间，进而影响地方立法效能。

（三）设区的市收到批准文件后，公布地方性法规缺乏时限规定

    按照《立法法》的规定，地方性法规只有经过批准并公布后才能实施，但无论是《立法法》还是《辽宁省人民代表大会及其常委会立法条例》都没有明确规定设区的市人大常委会在收到批准文件后，应当在几日内公布实施。从实践上看，设区的市人大常委会收到省人大常委会批准文件后如果不及时公布，就会影响地方性法规的生效时间，影响地方性法规尽早发挥社会效益。

（四）设区的市公布地方性法规后,上报省人大常委会备案缺乏时限规定

依据《辽宁省人民代表大会及其常委会立法条例》第六十四条的规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规、自治县的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，应当在公布后的三十日内由省人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。但是截止目前，无论是《立法法》还是《辽宁省人民代表大会及其常委会立法条例》都没有明确规定设区的市在公布地方性法规实施日期后，应当在公布之日起几日内，将公布载体及公布的正式文本等材料上报省人大常委会备案。从实践上看，设区的市人大常委会在公布地方性法规以后，如果不及时将公布的载体和正式文本等材料上报省人大常委会，就会压缩甚至是拖延省人大常委会向全国人大常委会和国务院的备案时间，造成省人大常委会工作的被动。

二、 解决上述问题的对策

设区的市在报请批准地方性法规等环节存在的问题，不但影响了立法效能，也不利于我省立法工作的规范化建设，需要凝聚各方智慧，本着“统一、规范、效能”的原则加以完善。为此，建议省人大常委会制定《辽宁省人大常委会审批设区的市制定的地方性法规具体规定》进行明确、系统地规范。该具体规定应当包括以下几个方面：

（一）明确规定设区的市在地方性法规通过后，应当在十五日内向省人大常委会办公厅和法工委报送提请批准的报告、说明和相关材料

为了解决各市对此规定不统一、甚至无规定的情况，应当由省人大常委会或省人大常委会立法工作机构统一规定报请批准的上报时间。结合我省实际，建议规定设区的市在通过地方性法规后十五日内上报相关材料。从工作实践看，这个时限是合适的。如果时限太短，设区的市准备材料比较急促，会造成不应有的压力；如果太长，就会影响地方性法规的公布和生效时间，影响立法效能。

（二）明确规定设区的市制定的地方性法规经省人大常委会批准后，省人大常委会法工委应当在七日内将批准文件送达或通知设区的市人大常委会

为了保证设区的市制定的地方性法规早日公布实施，尽快发挥社会效益，建议规定设区的市制定的地方性法规经省人大常委会批准后，省人大常委会法工委应当在七日内通过邮寄、传真等方式将批准文件送达或通知设区的市人大常委会。

（三）明确规定设区的市人大常委会在收到批准文件后，应当在十日内公布实施，对省人大常委会提出或附有修改意见的，应当在二十日内公布

为了保证设区的市制定的地方性法规尽快发挥社会效益，建议规定设区的市人大常委会在收到省人大常委会批准文件后，应当在十日内通过本市常委会公报、人大信息网站和日报等载体公布；省人大常委会提出或附有修改意见的，应当在二十日内通过上述载体公布。

（四）明确规定设区的市在公布实施地方性法规后，应当在十日内将公布的载体及公布的正式文本上报省人大常委会备案

为了确保省人大常委会能够在设区的市制定的地方性法规公布后三十日内，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案，建议规定设区的市人大常委会在公布地方性法规后十日内，应当将公布的载体和公布的正式文本报省人大常委会法工委备案。

（刘新平 盘锦市法学会党组成员、专职副会长）