审判权运行机制改革相关问题研究

陈平  贾彦伟

前言：

十八届三中全会的召开，开启了新一轮司法体制改革的序幕，标志着司法体制改革迈入新起点。纵观现有法律规定，现行的审判权运行制度无法为实现主审法官依法独立行使审判权的目标提供体制保障。完善审判权运行机制，让审理者裁判、由裁判者负责，是司法体制改革的重要目标。构建科学、有效的审判权运行机制，必须深入研究审判权运行的内在规律，对审判权运行和配套机制进行重新定位与设计，探索构建具有中国特色的审判权运行机制，确保法官能够依法独立办案。

一、审判权运行机制改革的理论内涵

    司法改革的新形势下，深化审判权理论是审判管理理论研究与实践工作的首要任务。西南政法大学副校长、教授孙长永认为，审判权理论基础应包含四个方面：一是审判管理内涵不宜无限放大，应在法律规定的框架内，基于公正、高效要求来开展；二是把握审判管理和独立审判的关系，核心是通过审判流程优化排除非程序性干预行为，确保让审理者裁判、由裁判者负责；三是把握上级法院指导下级法院与独立审判的关系，贯彻审级管理理念，尊重下级法院的审判权和法律范围内的裁量权限；四是把握法院内部绩效评估与法院外部评价的关系，及时有效回应民众的公正司法需求。

 二、当前审判权运行机制存在的问题

 司法审判活动的基本功能在于查明事实与适用法律，其目的在于实现司法公正。但是由于外部环境、内部运行机制及历史原因等多种因素的影响，当前审判权运行机制存在诸多问题。

(一)审判管理权过分膨胀，影响法官独立行使审判权。从审判权内部运行来看，法官作为裁判者，只是享有有限的审判权，行政性领导依据案件监督权利直接插手案件审理，干扰审判权的独立行使现象存在。从审判权外部运行来看，上下级法院之间建立的案件请示制度打破了隶属于下级法院法官的独立审判权格局，下级法院独立行使审判权依然受到上级的牵制。

    (二)法院内部行政化的管理方式，导致审判权运行行政化。我国法院内部金字塔式的权力设置模式，导致审判权、审判管理权、行政管理权的界限模糊，法官在审理案件的过程中，需要领导层层审批把关，才能最终作出判决。上下级法院之间也存在行政化的倾向，彼此存在纵向的隶属关系。这种行政化的内部管理方式，使得审判权的运行趋于行政化，极易导致“审者不判、判者不审”的后果，违背审判工作的司法目的。

    (三)法院地方化，使得审判权运行趋于地方化。我国现行审判权运行机制受到地方行政权力的影响过大，直接表现为地方保护主义盛行，地方政府对辖区各级法院的人财物均有管理权，导致地方各级法院变成了“地方的”法院，地方领导机关和领导人的意见影响当地法院的司法裁判权，存在着地方法院不得不为了“地方利益”而违法行使审判权的现象。

   （四）审判主体的多样性和层级性 。我国法院审判组织包括审判委员会、合议庭和独任审判员。而上述审判组织的组成人员都隶属于行使审判管理权的立案庭、审判庭、执行庭以及设立这些机构的法院本身，这样的组织模式给审判权的独立行使带来了一定的消极影响。以裁判文书的生成过程为例，根据我国法院的制度现状，裁判文书的生成在经过合议庭评议后，还要经过庭长审核、院长审核，有的还要经过复议、审判委员会讨论，多次轮回之后，才最终确定。在此过程中，过度强调法院整体的司法独立性，忽视和削弱了合议庭和独任审判员这一审判组织的独立性。审判组织与审判机构未能形成有效运行和制约监督机制。 
   （五）审判权未得到有效的监督 。审判权的健康运行必须依赖于法院内部和外部的监督，法院内设监督机构的监督和检察监督无疑是专职也是最专业的监督方式。而法院内部设立的审判监督部门作用并没有得到很好实现。有的基层法院由于法官资源短缺和编制不足而无法设立审判监督部门，有的法院虽然设立审判监督部门但与审判管理办公室“一套人马、两块牌子”。

    三、当前审判权运行机制存在问题的原因分析

当前审判权运行机制存在诸多问题，产生这些问题的原因也是多种方面：一是受外部环境的制约。现今的法院是依照不同行政区域划分的，受到当地政府、人大制约，导致无法独立行使审判权。二是受内部行政权的制约。法院是按照行政机关的科层制度建构的，不同层次的人均可以依据职权对于一个案件进行审批甚至施加影响，导致司法行政权对司法审判权的渗透和侵蚀。三是历史因素的影响。长期的司法、行政二合一体制，使得今天的司法行政化严重，受地方影响也严重。四是政治因素的影响。在现今的政治体系中，行使审判权也要考虑党的事业，要围绕党的事业而开展工作，因而有些地方的党委会利用现有的政治体系对法院的工作进行干涉，使得法院的审判权受到了破坏。五是人财因素的影响。现今的法院的人力和财力都是受到当地政府的制约，人力选拔、财力收支受地方政府的影响。         

 四、审判权运行机制改革的目标

    （一）提高审判效率，创新审判组织。中国长期的法院内部审判组织是分为，审判员、合议庭、庭长、分管副院长、院长和审委会。由于法院内部的层次职权配置失衡，责任难以划分落实，对于错案无人负责。因此，人民应当提高审判效率，创新审判组织。 
　　（二）去行政化，科学配置权力。由于在以前行政职务的领导经常过问案件，对案件进行干涉，案件裁判结果不公开、不透明，从而导致人民普遍认为存在暗箱操作的可能性，为了实现审判权和裁判权统一，必须做到“让审判者裁判，让裁判者负责”，对于审判权的运行进行去行政化。 
　　（三）明晰身份，分类管理。在法院中，有很多有能力的，优秀的法官被行政事务裹挟，无法从事审判工作。法院应对工作人员进行职业化，突出法官的主体地位，才能提高法官职业的尊荣，对工作人员进行合理的分类，才能尽其职，明确人员的分类才能更好的高效的完成工作。 
    五、审判权运行机制改革的意见和建议

（一）建立专业的审判团队。法官的审判工作应组建相对固定的团队完成，美国模式是由1个法官配2-3个法官助理，法官助理一般是优秀的有一年或几年执业经验的年青律师。我国江阴法院独任审判团队是由“独任法官+法官助理+书记员（1+N+N）”的模式构成，法官助理由有司法执业资格，但未够资格任法官的人担任；团队人员固定、一般不予变动。而我院在审判权改革运行过程中，探索运用“独任法官+法官助理+书记员”独任法官审判组的模式，确立以“独任法官审判组—合议庭—专业法官会议—审判委员会”为基本架构的定案把关机制，平稳有序运行，收效良好。

因而专业化审判团队的团队成员应由法官及审判小组内的法官助理、书记员等相对固定的成员和人民陪审员等非固定成员组成。团队在总结类型化案件的规律的基础上，制定案件的审理要素、撰写法律文书模本，以提高审判效率。 
（二）建立专业的审判委员会。审判委员会是总结审判经验，实施审判管理的职能解决重大或疑难案件的重要组织。完善当前审委会制度可以在其下设置不同的专业法官会议，如民事诉讼法官会议、刑事诉讼法官会议、行政诉讼法官会议、执行实务法官会议等。对涉及某一专业的审判事务时，应由专业法官会议先行讨论、决定。各专业法官会议的成员除了由各个专业庭长、副庭长及资深法官组成外，还可以引入法院外的专家学者为成员。

（三）完善内部审查与监督制度。审判权的公正、高效、廉洁行使必须以科学的内部审查与监督为保障，监督是为了审判权能够做出公平、合理、科学的评价结论，保障审判权能健康的成长。在审判权收归法官后，对审判活动的监督更显重要。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”由此可以看出，监督制度是多么的重要。法院内部对审判活动的监督主要由两部分组成。一是审判质量监督，这部分监督职能应由专门的审判管理机构进行信息收集和统计、评估。另一部分是对参与审判活动的人员的行为监督，主要针对审判法官的不当行为如行贿受贿、枉法裁判、接受请吃送礼、道德作风败坏等方面。 
 （四）完善配套措施，保障独立司法。新一轮司法改革后，法官这个专业队伍，走的是职业化、专业化道路。在法官数量减少的同时，相应法官工作量必将增大，同时，也将进一步完善法官办案责任制。用更少的法官办更多的案件，应改革法官薪酬，在现有工资收入基础上较大幅度提高法官待遇，做到“责、权、利”相统一，促使法官坚持不懈地努力出“精品”。 
 

结语：

司法改革是一项长期工作，审判权运行机制改革是司法改革过程中的一项重要步骤。“让审判者裁判，由裁判者负责”是审判权运行机制改革责权统一的两个方面，要真正实现“让审判者裁判，由裁判者负责”还有诸多问题尚需解决，要解决宏观层面上的司法体制的问题，中观层面上的司法机制问题，以及微观层面的司法行为规范性问题。我院也将在审判权运行机制改革过程推进过程中努力探索，科学安排，大胆实践，统筹谋划，循序渐进，注重总结，逐步完善，构建出既符合我国国情，又符合法治国家要求的审判权力运行机制，为建设法治社会做出积极贡献。

（陈  平   贾彦伟    大洼区人民法院）