关于农村土地承包若干问题的研究

王  瑞

全面建设小康社会，构建和谐社会，重点在农村，难点也在农村。土地承包往往涉及农民的根本生存和切身利益，但现阶段我国现行法律对农村土地承包等规定，在适用宗旨、前提和程序等方面均有不足。为优化土地承包机制，加快战略性调整，本文就调查研究我市现阶段土地承包经营现状，着重剖析纠纷产生原因，并科学提出解决对策。

土地承包经营权是指土地的管理者或经营者，将可耕种的土地资源，发包给他人的一系列法律活动，第三方通过与土地管理者或经营者签订土地承包合同取得的承包经营权。当前因土地承包权引发的纠纷案件较多，在解决这类纠纷案件中，因无相关法律和相关司法解释，有的人民法院依据《中华人民共和国农村土地承包法》以下简称《农村土地承包法》进行审理，有的依据《中华人民共和国合同法》以下简称《合同法》进行审理，甚至在审理案件中，一种案件会出现两种审判结果。不仅产生纠纷的双方当事人不服，就审理该案件的法官也感到疑惑。根据陈小君等人在近半年的时间里，组织50余名法学科师生深入乡村，走进农户，涉及了5省、近20个县（包括县级市、区）、40来个（乡）镇和60余个村的近500农户，获取了几百份直接由农民以及村镇干部填写的问卷以及十几份的访谈笔录，著成《农村土地法律制度研究——田野调查解读》一书，获取了大量丰富的素材。^[1]因此，对土地承包经营权，特别是土地承包经营权的取得、产生纠纷原因，解决纠纷的法律依据，有必要进行分析和研究，有助于保护当事人的合法权益。

一、土地承包经营权的取得

土地承包经营权是一种用益物权，所谓用益物权是指用益物人在一定范围内，通过合法使用他人之物，取得的收益权。用益物权的取得是基于用益物人与物的所有权人双方签订的合同确定的权利义务产生的。显然土地承包经营权，也是基于土地承包经营合同而产生的。它是根据发包人与承包人依法签订的土地承包合同这一法律行为取得的。土地承包经营权是经营管理者将可耕种的土地发包给第三方耕种，明确发包方与承包方，并收取土地使用费。

二、土地承包经营权纠纷案件的特点及产生原因

近年来，随着经济、社会的全面发展，城市化进程的加快，农村土地承包经营权流转日趋活跃。由于当前统一和规范的土地流转机制尚未建立，在农村土地流转的过程中引发了各类纠纷。此类纠纷的解决关系到农民的基本生活保障、农村的社会稳定。

（一）农村土地承包经营权流转案件的基本类型及特点

1、流转形式以转包为主。据相关部门统计，2010年全国流转农地方式主要有转让、转包、出租、入股、互换等形式，其中以转包方式的流转土地方式占土地流转面积的61%；出租方式占26%；互换方式占6.5%；而入股方式仅占土地流转面积的2.9%。^[2]审判中发现，我市农村土地承包经营权的入股、抵押等流转形式较为少见。

2、土地流转的规范化程度低。由于目前农村土地流转基本处于自发自治状态，对120个村庄调查显示，农户自发流转占73.5%，乡村集体统一组织流转占20.9%，其他流转方式占5.6%。缺乏机关的规范、监督，导致土地流转过程中的问题尤为突出。

3、矛盾纠纷往往具有群体性。部分村民与村委会或村民小组及其他承包经营者之间的矛盾，但往往涉及整体利益的冲突，牵一发而动全身，因此解决好农民的土地承包纠纷问题尤为重要。

4、双方当事人诉求争议问题突出了一定的对抗性。这类案件往往涉及农民的根本利益，生存利益，所以导致矛盾激烈，难以化解。目前我市的现状是大多案件以判决的方式结案，调解结案的较少。在陈小君教授组织的有关农村土地状况问卷调查中，课题组设计了“您认为您的承包地（田）的所有人是谁”的一问，回答结果统计为：“认为是国家的占41.9%，是乡（镇）集体的占3.56%，是村集体的占29.57%，是村小组的占6.23%，是个人的占17.2%。”这一结果表明，纠纷时由于农民对法律知识的匮乏所导致。^[3]

5、案件处理难度大，时间跨度长。从调查的情况来看，涉及此类案件的诉讼虽然不多，但时间跨度长，影响面广，既涉及政府的利益，又涉及土地使用权人的利益，政府为了当地经济发展的需要，在相关政策的制定上有可能突破现有法律法规的规定，在行使职权中存在一些不太规范的情况，当事人容易情绪激动产生抵触心理，直接导致引发集体上访或拒不执行法院判决或裁定等问题，甚至产生盲目抢地等情况，很多法院在审判土地流转纠纷时处于尴尬境地。

（二）土地承包经营权纠纷案件的主要原因

1、土地流转不规范是导致土地承包纠纷的客观原因。由于国家“三农”优惠政策的出台，农村土地越来越抢手。因土地流转手续不完备、不配套，土地流转行为不规范而引发的土地承包纠纷频频发生。转包转让纠纷和代耕代种纠纷成为了高发纠纷案件。

2、不法侵犯农村土地承包经营权。侵犯承包经营权的纠纷，一般是第三人作为承包方与作为发包方的村集体签定承包合同，但作为该村集体成员的村民或村民小组不服，直接抢种或以其它方式侵占承包人承包的土地。土地承包人对第三人，主要是当地村民，提起停止侵权诉讼，要求法律保护其正常的生产经营活动。

3、农村土地被征收、征用引发的纠纷。近年来，随着城市开发建设步伐的加快，农村特别是城乡结合区域的土地被征收、征用的情况越来越多。因征收、征用土地引发的纠纷逐年增加，甚至有愈演愈烈的趋势。尤其是承包地征用补偿费用分配往往成为纠纷的关键点，包括承包地被依法征收的承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，从承包方手中分包或承租土地承包权的第三人请求获得青苗补偿费、地上附着物补偿费。

4、违反农业承包合同发生的纠纷。一是因发包方违约引发的纠纷。如在农业承包合同履行过程中，发包方或不履行合同，将农民的承包地随意收回；或以建设公益事业项目为名，随意占用农民已经承包的土地；或未经农民同意，随意调整农民的承包地，随意提高承包费；或随意缩短土地承包期等。二是因承包方违约引发的纠纷。包括在承包合同履行过程中，承包人拖欠承包费和承包人随意变更土地使用方式等。

5、管理行为不规范，工作不到位，对农民的自主经营权干预过高，越权处理承包合同的现象时有发生，对经济林、池塘、水库等承包合同的进一步尤为突出，甚至违法行政侵害农民的土地利益。

三、纠纷起因及现存问题

（一）流转合同不合法。如流转合同内容不完备，条款过于简单，对双方的权利义务的转移约定不明，对流转的承包土地面积、四至界限、期限约定不明甚至前后矛盾等，双方在履行中对这些约定理解不一致而发生争议。

（二）流转程序不规范。缺少正确规范和引导，许多当事人并不了解土地流转等法律法规，合同往往并不符合民法规定。

（三）因情势变更等原因导致纠纷产生。一些村民小组或村委会换届后对前合同不以追认，一方强力撤销或解除原合同并要求现在的转包者交回土地；一些合同签订时约定的承包费随着地方经济的发展显得明显偏低，发包方要求提高承包费或另行发包。

（四）因未履行给付流转费用的义务而发生纠纷。法律规定土地承包经营权流转为有偿流转。有的流转合同签订后受让方未能按约给付流转费，以致产生纠纷。

（五）因征用、征收土地引发纠纷。有的农户互换后的土地被征用，原承包者和现承包者共同主张征地补偿款的所有权而引发争议。

（六）土地承包经营产生的历史原因。过去，由于受历史的局限性，人们对土地资源不够重视，这种忽视显现也是现阶段产生纠纷的一个原因。^[4]

 四、对审理此类案件时遇到的难点、疑点问题的处理

（一）流转合同效力的认定

1、转让合同是否要以发包方的同意为生效要件。

根据《土地承包法》第三十四条、三十七条的规定，《最高人民法院<关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释（以下简称解释）>》第十三条的规定，转让与转包、出租、互换等土地承包经营权的流转不同，采取转让方式流转的，应当经发包方同意，采取其他方式流转的，无需发包方同意。但同时，如果发包方借口监督而拖延表态或者无法定理由而不同意转让的，不影响转让合同的效力。^[5]

2、未经登记的流转合同是否有效。

在土地承包经营权流转中，当事人未经登记的，其土地承包经营权不能对抗善意第三人，但并不产生导致互换合同无效的法律后果。除转让以外的其他流转行为均不以发包方批准同意及变更登记为流转生效要件。^[6]

(二) 是否通过民主议定程序能否作为判断土地流转行为是否有效的依据。一些发包方往往依据《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》（法释［1999］15号）第十五条的规定以承包者的流转行为未经过村民会议或村民代表同意为由向法院起诉主张流转行为无效。2003年3月1日实施的《农村土地承包法》和2005年3月1日施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式并享有流转收益。根据新法优于旧法、特别法优于普通法原则，对最高法院司法解释中与后来实施的《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》相抵触的地方应适用后者的规定，即除了向本集体经济组织以外的组织或个人进行流转的情况外，在审判实践中不应再以是否通过民主议定程序作为判断土地流转行为是否有效的依据。^[7]

（三）互换土地的期限的界定。在现实生活中，很多农户为了方便生产生活的需要而相互协商互换土地进行耕种，但往往在互换时未明确约定互换耕种的期限，现实中存在一方反悔，以《合同法》关于未约定履行期限可以随时要求终止合同的规定为由要求要回原承包土地的情况。互换期限是指互换合同有效存续或土地互换状态延续的时间，双方没有约定互换期限的，根据诚实履行原则和保护农村土地承包关系长期稳定的原则，应以土地承包期的剩余期限为双方的互换期限。如无法定变更或解除互换合同的事由，任何一方不得在互换期限内擅自变更或解除合同。

（四）土地流转后征地补偿款的处理。土地征用补偿费用由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费几大部分组成，其中土地补偿费即是对集体土地自身的价值补偿，并没有实现土地价值的增值，不应作为收益进行处分。因此，如原承包者或流转后的承包者对土地补偿费的归属问题提起民事诉讼的，法院不应受理。土地承包者与流转后的承包者对地上附着物和青苗的补偿费的归属产生争议的，按合同约定处理，合同没有约定的，根据利益得失的实际主体确定补偿费的归属。

 五、解决农村土地流转纠纷的对策和建议。

（一）完善规范二轮承包，适时对农村土地进行调整规范，明确农村土地承包经营权。加强法制宣传，增强依法进行土地承包经营权流转的意识。涉及到农村土地承包法、合同法等一系列法律法规，要充分通过网站、书籍、手机软件等多渠道大力宣传。

（二）建立健全农村社会保障体系，解除农民后顾之忧。当前，相当一部分农民仍把土地当作生活所托，建立健全农村社会保障体系迫在眉睫。

（三）充分发挥农村基层组织调处土地纠纷的作用。根据《农村土地承包法》的规定，因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。为防止纠纷的升级和矛盾的扩大，应加强农村基层党支部和村民委员会组织建设，增强其权威性和凝聚力，使其在管理、处理土地纠纷问题中发挥更大的作用。农村基层干部作为农村各项工作的领导者和组织者，对涉及农民利益的土地承包、土地流转等，凡是能够用合同管理的，都应依法纳入合同管理。

（四）各级政府加强对土地承包经营权流转的管理、指导和监督力度。各级政府具有对土地资源调控和管理职能。行使土地管理的政府相关职能部门一是应严格按照《土地承包法》等法律法规和政策规定，加强对农村土地经营承包或流转的规范和指导，进一步强化对农村土地发包、流转、局部调整等全程监督，严格实行颁发土地承包经营权证的登记备案制度，减少发生土地纠纷的潜在隐患；二是针对城镇周边土地流转频繁、形式多样的情况，对以前农村土地流转情况进行一次集中清理、整顿，建立健全土地流转机制，建立健全土地流转合同的订立、见证制度，对土地承包权确认登记应严格遵循法定程序和条件，确保农村土地有序流转，切实维护农民合法权益；三是乡（镇）人民政府对农村土地发包中的部分土地向外发包享有批准权，可以通过批准行为来监督和指导农村发包土地的有序展开。

（五）人民法院要创新审判思路，妥善审理好农村土地流转纠纷案件。人民法院的司法裁判是当事人民事权益保障的最后一道防线，要切实保障农民权益就要充分发挥审判职能，把对农业、农村、农民的关注关心关爱落实到具体司法行动上，切实为农村经济社会发展提供强有力的司法保障和法律服务。一是安排政治素质高、业务能力强的审判人员组成“土地承包纠纷合议庭”，加强对农村土地承包合同纠纷和土地承包经营权流转纠纷案件的审理，设立“巡回法庭”，坚持办案到村到户，把法庭设在田边地头、农家院坝。同时，在解决涉农纠纷过程中，注重调解工作的开展，讲究调解方法，通过情理疏导、法理说服，促使当事人心平气和解决问题，在纠纷解决后仍能和睦相处，从源头上预防新的矛盾纠纷产生，依法促进农业和农村经济发展；二是落实司法为民举措，加大司法救助力度，开通绿色诉讼通道。法院对符合救助条件的涉及土地承包纠纷当事人，要按照最高人民法院《关于对经济困难的当事人提供司法救助的规定》，依法实行诉讼费缓、减、免。针对农民诉讼能力普遍偏弱的情况，要采取有效措施，加强诉讼指导，对书写起诉状确有困难的，应当依法准许其口头起诉并客观记录诉讼请求和事实理由。

参考文献

[1]陈小君.《农村土地法律制度研究——田野调查解读》[M]，中国政法大学出版社，2004年版。

[2]法律出版社法规中心.《中华人民共和国土地法律法规全书》[M]，法律出版社，2016年版。

[3]王小莹.《我国农村土地流转法律制度研究》[M]，法律出版社，2012年版。

[4]曹务坤.《农村土地承包经营法律研究——从价值到规范的进路》[M]，知识产权出版社，2011年版。

[5]陈小君.《农村土地法律制度的现实考察与研究》[M]，法律出版社，2010年版。

[6]陆红.《政府干预农村土地流转的法律问题研究》[M]，光明日报出版社，2016年版。

[7]章志远，“城镇化与我国行政法治发展模式转型”[J]，《法学研究》,2012年第6期。

[8]张颢，“关于推进社会主义新农村建设的若干理论思考”[J]，《安徽农业科学》,2007年第35期。

[9]张燕，罗云，许宏波，“完善我国农村法治建设的若干思考”[J]，《农业考古》,2007年第3期。

[10]张允，“当前我国农村土地承包经营权流转的法律问题研究”，宁夏大学硕士学位论文。

[11]张洋，“在法治轨道上不断前行——盘点8年来法治政府建设亮点”，政府法制,2012年。

（王瑞    双台子区司法局）