司法体制改革背景下的法官选任制度研究

李红

摘要：《中华人民共和国法官法》和“四五改革纲要” 对于法官的任职资格有较为严格的规定，强调法官的道德品行和综合素质的同时，更加注重个人的业务素质和司法能力。文章从我国法官任职资格要求、法官选任方式、法官选任程序三个方面论述了我国法官选任制度的现状。指出我国现行法官选任制度存在的问题。对我国的法官选任制度提出改革设想，细化法官任职资格要求，明确法官选任的方式和程序，推行法官逐级遴选制度，完善法官选任的其他配套措施，以进一步完善我国的法官选任制度。

关键字：四个改革、法官选任制度、遴选

一、我国法官选任制度的现状

马克思曾指出：“要运用法律就需要法官，如果法律可以自动运行，那么法官也就是多余的了。”^[1]法院的审判活动只能由法官个人或若干法官组成的合议庭直接实施，只有法官能够依法独立行使审判职能，才能保证社会的公平正义。

（一）我国法官任职资格要求。1995年的《中华人民共和国法官法》对法官任职资格规定得较为明确，《法官法》第9条第1款规定：“担任法官必须具备以下条件：1、具有中华人民共和国国籍；2、年满23周岁；3、拥护中华人民共和国宪法；4、有良好的政治、业务素质和良好的品行；5、身体健康；6、高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满两年。”同时，还规定了例外情况：“适用第一款第六项规定的学历条件确有困难的地方，经最高人民法院审核确定，在一定期限内，可以将担任法官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业”。2001年出台的《关于修改<中华人民共和国法官法>的决定》，首次提出初任法官需具备“法律工作经历”这一标准，明确初任法官应具备“大学本科以上”学历,并确立了以“通过国家统一司法考试”作为法官职业的准入条件，使法官选任条件进一步得到明确，也使法官任职资格变得更加严格。2014年，最高人民法院制定出台“四五改革纲要”，提出“完善法官选任制度，针对不同层级的法院，设置不同的法官任职条件。初任法官首先到基层人民法院任职，上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生”。
《法官法》和“四五改革纲要”对于法官的任职资格有较为严格的规定，强调法官的道德品行和综合素质的同时，更加注重个人的业务素质和司法能力。在对候选法官的学历要求上，强调法官应当接受系统的法律专业学习并且通过统一的司法考试，提高了法官的入职门槛；在法官的工作经历要求方面，强调法官必须具备基层工作经验，防止了法官队伍“理论与实践不相匹配”的隐患。
（二）我国法官选任方式。在法官选任方式上,我国主要采取选举制和任命制相结合的方式。《法官法》第11条规定：“最高人民法院院长由全国人大选举和罢免，地方各级人民法院院长由地方各级人大选举和罢免；最高人民法院的审判员由最高人民法院院长提请全国人大常委会任免；地方各级人民法院院长由地方各级人大选举和罢免；地方各级人民法院的审判员由本院院长提请本级人大常务会任免。但是，在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长，由省、自治区、直辖市人大常委会根据主任会议的提名决定任命；审判员由高级人民法院院长提请省、自治区、直辖市人大常委会任免。人民法院的助理审判员由本院院长任免”。
（三）我国法官选任程序。我国《宪法》、《法院组织法》和《法官法》对法官的选任程序作了相关规定，《法官法》第 12 条第1款明确规定：“初任法官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选”。我国司法考试的性质为资格性考试而并非是选拔性的考试，考生在通过司法考试后仍须通过有关部门组织的公务员考试方能进入法院工作。目前，我国法院系统招录公务员考试主要有三种模式：一种模式是经由省级组织人事部门会同司法机关面向社会公开招录，这也是选任初任法官的最主要途径，这种途径与普通行政机关招录公务员的考试模式相同，一般同时进行，每一年或每两年举行一次，历经笔试、面试、体检、政审、录用等程序。笔试内容一般为行政能力测试、申论、法律专业知识测试三门科目，面试为结构化面试。第二种模式是各级法院经组织部门同意后自行在全国范围内具有公务员身份和法律工作经验的人员中选调在职法官。通过选调可以短时间内解决 “案多人少”矛盾严重、法院编制不足、法官断层问题凸显等问题，这种模式已经成为近年来各地法院解决法官短缺的新途径，被越来越多的法院所采用。第三种模式是经由省级组织人事部门会同司法机关面向社会公开招录，被录用人员先被送往定向委托基地接受培训，培训合格后再分配到各计划招录单位参加工作， 比如说招录政法干警这种方式。

　  二、现行法官选任制度存在的问题

对我国法官选任现状进行分析，我国有关法官选任的立法规定相对简单，缺乏实际操作的程序细则。
（一）任职资格要求不够具体。《法官法》对法官任职资格的规定不具体，容易导致实际操作出现偏差。例如，对何为从事法律工作缺乏界定，是否只要从事的工作与法律相关就可称之为法律工作，还是只有法官、检察官、律师才算是法律工作者，规定不明可能导致实践中界定范围过宽，无法保证候选人的业务素质。《法官法》对于候选人从事法律事务工作的内容也没有任何具体的要求，这也可能导致候选人缺乏必要的司法实践经验。法律职业经历缺乏，也是影响我国法院审判质效的主要原因之一。《法官法》规定各级法院的院长、副院长可以直接从“其他具备法官条件的人员”中选出，也就是说不要求他们原来是法官，这也在事实上规避了衡量候选人是否具备相应法律素养的司法考试制度。如何衡量法院、副院长的候选人是否具备法官条件、是否具备相应的法律专业知识就成为一个有争议的问题。基层法院与最高法院相比，其法官在专业知识、司法经验、年龄层次等方面的要求具有较大的差距，《法官法》对此未加区分是不科学的。我国《法官法》规定，法官的任职学历仅限于大专文凭，从现有司法人员的三部分主要来源考察，从人数比例来看，复转军人和通过社会召干途径进入的高中毕业生的人数远远超过政法院校的毕业生的人数，现行司法队伍中的非专业化的倾向不容忽视。^[2]

（二）选任程序不够明确。从对初任法官选任的程序设计来看，现行制度在拓宽法官的选任途径、防止选任随意性、提升司法公信力等方面已有较大改进，但是，由于现有立法规定较为概括简略，尤其是关于选任程序的规定可操作性不强，难以解决实际操作中存在的诸多问题。比如《法官法》第12条虽然规定了不同等级法院法官的选举和任免机关，但对法官的提名、考核程序以及法官选任的渠道没有明确规定，对符合初任法官基本条件的候选人员如何进入法官队伍也没有明确规定，这就导致实践中法官选任不得不套用行政机关招考公务员的程序，即初任法官的选任也和其他公务员一样，首先要经过地方组织部门的统一招考才能进入法官候选队伍。在实际操作中，法院院长的选拔与党政机关领导的选拔无异，人选由党委确定，由组织部门考查，完全履行地方党政干部的考察程序，只是最后在形式上通过人大选举产生。

（三）选任机制不够科学。首先，选任法官的主体缺乏独立性。目前我国的法官选任工作主要由法院、党的组织部门和各级人大三个部门共同承担，这种“分散型”的选任机构显然难以做到在选任法官时充分考虑法官职业的特殊性。其次，选任法官的机构不具有专业性。因为《法官法》没有规定专门负责考核法官候选人的机构来对候选法官的职业素质、司法能力、道德品行等进行全面考核和审查，因此在实际操作中，各级法院对候选法官的考核主要由本院党组和人事部门掌握和操作。由于法院院长向人大提请任命法官候选人时主要依据的是本院党组和人事部门的考核意见，人大及其常委会在选举或任命法官时也没有设置任何渠道和程序来审查法官候选人的综合素质，这种审查环节的缺失容易导致不合格人员进入法官队伍。第三，法官的选任具有地域性。目前，我国没有设立将法官提名权和任命权集中到中央的机制，绝大部分法官由地方人大及其常委会选举或任命，这使得法官的选任带有明显的地域性，容易造成法官选任受地方保护主义的影响和干涉。第四，法官选任的模式存在弊端。以“公开招录模式”为例，其弊端主要体现在两个方面：一是无法确保高素质法律人才被招录。笔试科目中的行政能力测试和申论考试稀释了法律专业知识所占比重，而面试一般为结构性面试，很容易通过诸如公务员考试培训班进行短期突击训练而取得重大突破。二是法院系统的人员招录考试与司法考试的衔接不畅，导致“想要的人招不来，招来的人没有用”。正是由于司法任命是法官们历经各种苛刻的考试、考查而得来的，所以被任命或推选为法官，常被看作是一生中姗姗来迟的辉煌成就，也是对随之而来的尊敬和威望的形式上的承认，所以与其说法官是一种新职业的开始，倒不如说是从事司法职业之事业达到了顶峰。^[3]

（四）配套制度不够健全。要确保法官选任制度有效运行，一方面要求立法应当尽可能地明确具体，另一方面也需要有相应的配套措施予以保障。目前我国法官选任配套制度主要存在以下问题：一是法官培训制度缺乏系统性和科学性。从近年来黄松有、张弢等高知法官落马的轨迹看，作为一名法官，不能只有娴熟的司法技能，还应当坚守道德良知的底线。但是，目前我国在法官选任的制度设计中并没有专门针对法官职业道德和职业操守的考察环节和培训内容。其次，我国法官的职业保障机制不健全也是影响法官选任的一个重要因素。法官的职业收入过低，职业地位和职业权利保障不到位等问题是我们目前不能回避的现实。在这种从业状况下，法官职业固有的神圣和权威根本无法体现。这导致优秀人才很难被吸引进法官队伍，而不合格的现有法官又无法淘汰出去的尴尬局面。

总之，现有的法官选任制度还停留在《法官法》的原则性规定上，这些规定在实际操作中又被公务员化的招考模式所取代，无法完成选任高素质法律人才进入法官队伍的任务，因此，构建科学统一、切实可行的法官选任制度是当前亟待解决的问题。
 三、法官选任制度改革设想

法官选任制度与国家的政治体制、法律传统、历史文化等因素紧密相关。在选择和确定改革方案时应当考虑这些因素。从政治方面看，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，党的领导是必须遵循的原则，这是当前讨论改革的前提。党管干部的原则和组织部门管理法院人事工作的实际状况，是改革必须接受的条件。就目前的实际状况而言，国家公务员主要由政府人事部门管理，党的组织部门对公务员的管理主要是从党管干部原则出发，参与制定相关政策，并不具体 管理公务员队伍。如果由党的组织部门来组织实施建立与公务员制度并行的 法官制度，能够尽可能兼顾法官职业本身的特点和需求，避免政府人事部门长期以来受公务员管理模式影响的弊端，而且，目前法院的人事管理职权本来就在各级组织部门，这一方案可以在不改变现有体制的情况下，尽快构建法官选任制度和管理体制。因此，由党的组织部门作为执行《法官法》主体之一，来组织建立与公务员制度并行的法官制度是可行的。

（一）细化法官任职资格要求

1、扩大选任对象范围。根据《法官法》的相关规定，理论上只要符合法官任职条件的人都可以成为候选人进入法官选任程序，但实际上，由于我国现行的“行政化”选任程序，法官候选人一般仅限于法院现有工作人员，这种封闭的选任模式并不利于广泛吸纳优秀法律人才。因此，我们有必要借鉴其他国家选拔法官的做法，由封闭式的法官选任模式向开放式的法官选任模式转变，通过拓宽选拔法官的途径，逐步推行从下级法院选任优秀法官进入上级法院担任法官的逐级遴选制度等方式，开辟新的法官来源和选任渠道，这对建立一支高素质的法官队伍具有重要意义，也是“四五改革纲要”中关于法院人事管理改革的一项重要内容，目前全国一些法院已经在先行先试。

2、适当提高任职年龄。法官职业的特点要求法官必须具有洞察社会百态、参透人情世故、应对各种社会问题的能力。我国《法官法》规定的法官任职年龄为年满23岁即可,再结合其他任职条件推算，一名大学毕业生在法院工作到25岁左右就可以成为初任法官，这一做法违背了法官的职业特点。由于法官过于年轻化，缺乏丰富的人生阅历，加之任命前从事法律工作年限太短，无法积累丰富的司法经验，导致法院的审判质量和审判效率难以提高，因此，笔者认为，可以采纳一些学者的建议，适当提高初任法官的最低年龄要求，并延长法官候选人从事法律实务工作的年限，以保证初任法官具有相当的实践经验和人生阅历。
 3、明确界定“从事法律工作”年限。“从事法律工作”达到一定年限是法官候选人必须具备的一个条件，鉴于实践中对于何为“从事法律工作”的认识不统一导致界定范围过宽，建议参照其他国家的立法和实践做法，将从事检察官、律师或法学教授等工作认定为“从事法律工作”，而对其他仅与法律有关的工作如法律顾问等则不宜认定。同时，建议适当延长“从事法律工作”的年限，将工作年限要求由2－3年延长为4－7年为宜。对于各级法院法官的工作年限要求也应予以区分，与下级法院法官相比，上级法院法官应当具备更丰富的司法经验和更深厚的专业知识，建议将其工作年限确定为7至10年。
 （二）明确法官选任的方式和程序
1、设立独立的专门机构负责法官选任及任前考核。法官的选任及考核是一项极其重大、繁琐的工作，客观上需要一个独立的专门机构来承担这项职能。从其他国家的做法来看,这种专门机构一般由法官、检察官、律师及政府有关人士组成，主要负责对法官任职资格、司法能力、法律素养、品行操守等综合素质进行严格审查。我国的“四五改革纲要”首次对法官选任机构做出明确规定：“要在省一级设立法官遴选委员会，作为省以下法院人员省级统管之后的法官遴选机构。”对于这一机构的人员组成与运作方式，中央对该规定的解读为“遴选委员会的组成，应当具有广泛代表性，既有经验丰富的法官代表，又有律师、法学学者等社会人士代表”。笔者认为，遴选委员会的首要职责是公开透明，既要防止暗箱操作，选出足够优秀的法官，又要方便社会各界了解法院、认识法官。
2、提高任命主体的层次。西方国家通常将法官任命权集中到中央统一行使，防止地方势力干涉司法独立，同时也增强了法官的职业神圣感。但是，根据我国现行法律的规定，法官的任命权主要由地方各级人大及其常务会行使，在这种选任体制下，地方很容易利用人事任免权干涉司法机关依法独立行使职权，法官的职业权利和职业地位也得不到应有的保障。根据宪法规定，我国的法官是代表国家行使审判权的审判人员，因此，在法官选任方面，应当充分体现法官的国家司法职业者的属性，提高法官任命主体的层次，改变法官由同级人大或其常委会任命的做法，与法官遴选委员会的设置相一致，即最高人员法院的法官由全国人大及其常委会任命，各省、自治区、直辖市高级法院及以下各级法院的法官则由省级人大及其常委会任命。法官任免的提名权应当由专门的法官选任机构——省级法官遴选委员会行使。
3、细化选任程序步骤。一套详细可行的实施程序是确保法官选任制度有效运行的重要保障，因此，笔者建议将法官的选任程序细化为以下几个步骤：第一步，法官候选人需要通过我国统一的司法考试，并从事法律工作一定年限后，向法官遴选委员会提出申请。第二步，法官遴选委员会对该申请人的任职条件进行资格审查，对符合条件的予以备案并向社会公示；第三步，在本辖区内的基层法院出现法官空缺时，法官遴选委员会根据空缺名额和候选人的综合素质挑选出拟任法官候选人，由委员会主任提请省级人大或其常委会任命；第四步，候选人被任命为法官后，须到国家法官学院或者省级法官学院进行晋职培训合格后，正式上岗履行法官职责。
 （三）推行法官逐级遴选制度。目前，我国招录法官的主要方式是各级法院在地方党政机关的组织下，从政法院校毕业生或者通过国家司法考试的人员中按照一定任职条件进行选拔和录用。这样的法官招录制度难以避免选任的法官刚出校园就从事对业务能力和职业素养要求较高的司法实务工作或者进入较高级别法院工作的现象发生。法院审判工作要求法官需要有成熟的心智、丰富的生活阅历以及良好的业务素质，而这些职业素养的养成无疑需要长期的司法实践积累，因此，推行法官逐级遴选制度显得十分必要。建议初任法官在进入法院工作后先到基层法院或人民法庭工作一定年限，上级法院根据下级法院法官的工作业绩和综合素质，按照一定的选任标准，从下级法院逐级遴选法官，逐步形成优秀人才良性循环机制。
 （四）完善法官选任的其他配套措施
1、丰富法官教育培训内容。我国现行的法官教育培训主要是一种以学历教育培训、应急性和临时性培训、普及性和知识性为核心的培训，培训内容一般侧重于对法律知识和技能的培训，忽视了培养法官独立人格和中立精神的培养。培训形式也是比较单一的老师独自授课的教学模式，培训方法过于单一，培训模式较为落后。教学模式也较落后在倡导建设学习型法院，打造职业化法官队伍的新形势下，对法官的教育培训提出了更高的要求，因此，笔者建议，根据法院审判工作任务和形势发展的需要，逐步丰富和完善教育培训内容，不仅要对新出台的法律法规的理解适用、法学理论知识的培训，还要注重对法官的实践技能的锻炼、法律思维的养成、职业理念的培养等内容的培训，强化法官对自身法官职业能力的认同感。
2、完善法官任前培训制度。在国外，尤其是德国、日本等大陆法系国家都规定了旨在提高法官候选人司法实践能力的任前培训制度，要求法官候选人在参加司法考试合格后，必须到法院、检察院、律师事务所等法律岗位经过一段时间的培训或实习，才能被任命为法官。这种考试和培训相结合的做法值得我们借鉴，通过这种任前培训制度，可以使法学专业的毕业生在参加国家司法考试合格后受到相应的业务培训，获得从事法律实务工作的专业技能，从而能更好地适应司法工作专业化的要求，而且我国最高人民法院已经建立了国家法官学院，地方各级人民法院也相应建立了法官学院或法官培训中心，完全有条件进行法官任前培训工作。因此，笔者建议，进一步完善法官任前培训制度，将法官任职培训纳入法官任职要件，强化法官职业养成，进一步提升初任法官的司法实践能力。
3、逐步提高法官职业收入。审判工作不同于行政工作，有着自己的职业特点和发展规律，但由于历史、认识等多方面原因，我国对审判部门一直按照行政部门进行管理，法官享受的也是普通行政人员的待遇。由于法官的经济收入与工作量长期不成正比，不可避免地造成了法院“人难进，人才难留、人才难以为继”的现状。最高法院最新发布《关于进一步加强新形势下人民法庭工资的若干意见》，提出“推进法官专业职务序列及工资制度改革，逐步提高基层法官职级待遇。”法官待遇改革是建立在法官员额制改革基础上的，只有先推行法官员额制度，精简法官人数，将不能胜任审判工作的人员调离，让法官队伍精英化后再逐步完善与法官职业相对称的待遇保障。同时，笔者建议，在符合中央司法改革框架意见和有关规定的前提下，探索采取现行工资加办案补贴或者岗位津贴等方式，逐步提高法官的经济待遇。

 

注释：

[1]夏勇.《走向权利的时代》.中国政法大学出版社（2000）：243页。

[2]周利民.《试论司法公正的实现途径》.《湖南省政法管理干部学院学报》.2000（1）:20页。

[3]章武生、左卫民.《中国司法制度导论》.法律出版社(1994):57页。

（李红  辽东湾法庭）