食品安全行政问责的法律问题研究

王  瑞

一、食品安全行政问责的基本理论

（一）食品安全行政问责概念：

1、行政问责的定义。行政问责，在我国现有法律、法规、文件中均没有统一的界定。我国学者周亚越认为，问责制简单的说即是追究责任的制度，指特定的问责主体针对公共责任承担者承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性结果的一种规范。

美国学者杰•M.谢菲尔茨于1985在《公共行政实用辞典》中首先提出了“行政问责”的概念，并将问责的范围界定为“有法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为受到质问、承担责任。”^[1]

在我国，行政问责起始于2003年“非典时期”。自此以后，行政问责研究才开始广泛进行。关于行政问责，不同的学者看法不一，地方立法有异。松涛认为，行政问责是只行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。^[2]而韩建琴认为，所谓行政问责制，就是制对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和现任追究的制度。^[3]同时指出，行政问责制是行政系统内部的问责，是一种内部监督机制，可称之为“同体问责”。而笔者比较认同周亚越的观点，即“行政问责制是问责制的一个重要组成部分，它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范。”^[4]

2、食品安全行政问责的内涵。我国《食品安全法》中第九十九条对“食品安全”作出明确规定：食品安全指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。食品安全行政问责是针对政府及其公务员不履行或不正确履行食品监管责任而要求其承担否定性结果的一种规范。

     近年来，食品安全问题成为了百姓、媒体关注的焦点，2004年的阜阳的劣质奶粉东窗事发，之后，食品不安全事件频发，绝育黄瓜、爆炸西瓜、回炉面包、染色馒头、再到地沟油，一系列的事件刺痛着民心，也让公众渐渐意识到要对食品是否安全进行考量。监督部门的重大失误使得各级政府遭到质疑，由此，相关部委主要责任人相继引咎辞职。食品安全关系到人类的安全，政治的稳定、经济的发展，因而对食品安全的问责显得尤为重要。温家宝在去年政府工作报告中明确指出：强化行政问责，对失职渎职、不作为和乱作为的，要严肃追究责任。这表示我国行政问责制逐步从一种应急措施变成常态的管理手段。建立食品安全行政问责制度，旨在使行政问责制在食品安全的监管方面做到程序化、规范化和系统化。

（1）食品安全行政问责的主体。食品安全行政问责的主体，就是“由谁来问责”。在我国，不论是已有的食品安全案例还是地方出台的立法，无一不是注重同体问责。所谓同体问责是指来自国家行政机关内部的问责。也就是说问责的启动是由本级政府或者系统内的上级领导部门，然而当上级失职时，便无人问责；在上、下级需承担连带责任时，问责结果的公正性就可想而知。目前，我国出台的《食品安全法》对于监管，主要还是沿用“分段管理为主，品种管理为辅”的原则，对其进行监管的有卫生、农业、质检、工商、药监等部门，并且同级的人民政府统一领导、协调本地区的食品安全工作。由于质检、工商、药监等部门属于垂直管理系统，卫生、农业、畜牧、商务等部门也是在业务上受上级主管部门的领导，这种监管模式及体系设置使得问责主体显得极为复杂。

     作为我国的权利机关的人民代表大会，对于食品安全有着不可推卸的监督责任，各民主党派、社会公众和新闻媒体在问责过程中也有着明显的优势，但是由于缺乏具体规范和操作程序这种异体问责很难发挥。

（2）食品安全问责的客体。从新出台的《食品安全法》第九十三条、九十四条可以看出，食品安全问责的客体有包括：食品检验机构直接负责的主管人员和食品检验人员、县级以上地方人民政府对食品安全负有监管责任的主管人员和其他直接责任人员、县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员。

（3）承担责任的类型。中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙的观点，承担责任有四个层面：意识承担道义上的责任，向受害者和公众负责；二是承担政治上的责任，也就是向执政党和政府负责；三是承担民主的责任，向选举自己的人民代表和选民负责，四是承担法律上的责任，要向相关法律规定负责，看是否有渎职的情形存在。

    就目前实行的法律来看，行政人员在食品安全中承担的责任主要分为行政责任和刑事责任。其一，行政责任。这里的行政责任主要指行政处分，包括责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职，以及记大过、降级、撤职、开除。《食品安全法》中规定的行政责任与《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中规定的不一致。由于《食品安全法》是关于食品安全方面的特殊法，法律中规定的行政人员承担的责任充分考虑了食品安全的特点和背景，因而应当优先适用。对于《食品安全法》中未涉及的情形，再考虑适用《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中的行政责任承担方式。其二，刑事责任。《食品安全法》第98条，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第4条都规定了，行政官员的违法行为构成犯罪或涉嫌犯罪的，要追究相关人员的刑事责任。

   （二）实行食品安全行政问责的意义：

1、食品安全行政问责制是建设可信赖政府的基石。由于监管不利，食品已经出现安全问题，依然没有国家机关迅速的进行监督、公告，公众必然会对政府的工作产生质疑。

2、食品安全行政问责制是确保公民基本人权的必然要求。在我国，由于官本位思想浓厚，特权思想严重，因而对政府的职能进行转化，转变为真正为百姓服务的服务型政府。

     3、食品安全行政问责制是促进社会经济良性发展必要保证。食品安全不仅关乎个人的生命安全还关乎到社会经济的健康发展，包括国内的经济发展和国际的贸易往来。

（三）域外食品安全行政问责经验借鉴。经过多年的摸索和实践，西方很多发达国家已经建立起相对完备的行政问责体制和模式。纵观美国以及其他发达国家的食品安全监管的规范，有以下特点：一是有完备的食品安全法律法规体系。二是有健全的管理机构，强调每一个部门间的相互配合协作以及有关食品安全的信息交流。三是以风险分析、评估和管理为基础，以法律的强制力为保障，采取积极有效的预防措施。四是都强调食品安全的监督和检验。上述经验要在我国落实需要时间的磨合，在探索阶段，有必要对国外的成功的食品安全行政问责制度进行移植。

二、我国食品安全行政问责存在的问题分析

（一）食品安全行政问责主体单一 。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第十一条规定，党政领导干部实行问责，按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关职责。^[5]司法机关、作为立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力"新闻媒体不在问责主体范围之内。问责主体的单一将会导致问责出现制度缺陷，包庇、规制、不作为等情况无人监管。

    （二）食品安全行政问责客体不明。首先，因食品安全监管涉及多部门、多环节、多层面，缺乏统一协调，各部门责任不清，有监管责任的行政部门彼此不协调，相互推诿，致使问责难客体难以明确。其次，由于检测结果的不明确，导致不能明确指出哪一环节存在疏漏，不能判断哪一级行政机关未履行职责。

    （三）食品安全检测标准混乱滞后。食品检测标准不一，无法确定责任人员。许多食品的标准现在尚不明确，而目前存在的很多标准都与国际标准存在差异。据《法制日报》记者了解到,在近年来出现的食品安全事件中,其背后几乎都缺少一个清晰合理的检测标准。

（四）食品安全行政问责程序不透明。一些政府官员在调查没有结束之前，就已经引咎辞职，在事件结束后，又给予其新的职位安排。这样不透明的行政问责制度完全起不到其应有的作用。在各类食品安全事件中，大都不进行完整、透明的问责程序，一些官员以自我追究方式，代替法律责任，逃避了更大的责任。

    三、健全我国食品安全行政问责制的对策

（一）扩大食品安全行政问责主体。要求最高院和最高检尽快出台《食品安全法》的司法解释，从单一的同体问责转变为多元的异体问责。通过法律保障使异体问责、社会监督，其中包括人民政协的监督、群众团体的监督、社会舆论的监督、新闻媒体的监督和广大人民群众的监督。

    （二）明确食品安全行政问责客体。加快食品监管领域的行业标准的出台，运用科技力量完善行政监管。重视行业自律对食品安全的调控与监督，加强我国食品安全、食品贸易的保障。

（三）统一食品安全检测标准。尽快出台关于我国食品标准的立法，要完善、统一、科学的重新制定食品的标准，促进下位法的统一规制。在一定期限内科学研究，确定食品质量判断标准，对滞后的法律法规及政策加以重修或废除

    随着经济发展水平快速提高，我国已经进入食品安全时代，但是构筑食品安全监管的铜墙铁壁非一日之功。在借鉴国外先进的食品安全管理模式与手段的基础上，结合我国具体国情，加快完善我国的食品安全法规各项规定，尽快出台统一的检测标准，适度的提高行政公务人员的素质，完善异体监督机制，真正做到对人民负责，早日建成具有中国特色的食品安全监管体系。

【注释&参考文献】

[1]周亚越.《行政问责制研究》[M]，中国检察出版社，2006年版。

[2]宋涛.《行政问责概念及内涵辨析》[J].载《深圳大学学报》2005年第2期。

[3]韩建琴.《行政问责制——建立责任政府的新探索》[J].《探索与争鸣》2004年第8期。

[4]周亚越.《行政问责的内涵及其意义》[J].载《理论与改革》。

[5]鲍源.《中国食品安全之行政问题问责机制探析》，2012年。

[6]夏新斌 邹建.“三鹿奶粉事件与我国政府行政问责制度研究”[J].《现代企业文化》,2009年第21期。

[7]徐见爽，“从食品安全角度看中国行政问责制度的发展”[J].《中国商界》，2008年第11期。

[8]马晨清，“行政问责制度在食品安全中的运用”[J]，《法制与经济》,2010年第3期。

[9]李怀，“发达国家食品安全监管体制及其对我国的启示”[J]，《东北财经大学学报》,2005年第1期。

[10]臧梅，“食品安全监管机制探讨——以三鹿奶粉事件为例”，苏州大学硕士学位论文。

[11]许金梁，“我国食品安全问题的地方规制研究——以安徽阜阳劣质奶粉问题为例”，苏州大学硕士学位论文。

[12]白玉荣，“论我国行政问责制的建构”[J]，黑龙江大学硕士学位论文。

[13]涂玲，“食品安全监管行政问责研究”[J]，武汉科技大学硕士学位论文。

[14]凤凰网资讯http://news.ifeng.com/mainland/special/shipinanquan/?_from_ralated，内地食品安全乱象。

[15]中国政府法制信息网，国务院法制办公室，哈尔滨市人民政府法制办公室，单国俊，王忠民，牛之英，“地方行政问责制立法中存在主要问题与对策建议”http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/dffzxx/hlj/200804/20080400043493.shtml。

（王瑞   双台子区司法局）