城镇化发展过程中市民化的社会保障问题研究

张若竹

摘要：在城乡一体化进程中，农民工这一特殊群体应运而生，城市化问题和农民工问题也逐渐成为政府和学术界共同关注的对象。农民工权益得不到保障是当前农民工问题症结所在，而改善农民工社会保障问题更是刻不容缓。改革开放以来，我国虽在《劳动法》、《劳动保护法》中有明确规定，但是在农民工权益保障问题上扔显不足，导致法律制度在处理农民工问题时遇到了户籍、就业、医疗、社会保障、子女教育等瓶颈。本文就农民工市民化道路上遇到的瓶颈进行剖析，重在从法律制度和规范改革的创新出发，解决农民工市民化进程中社会保障问题遇到的障碍，从而更好、更快地促进农民工市民化。

关键词：农民工  市民化  法律制度  社会保障

一、农民工市民化的法律内涵

（一）农民工的概念。“城市农民工”是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体，它是特指其户口仍在农村，但已经完全脱离或基本脱离传统农业生产经营活动，主要从事非农业生产和经营或依靠在城镇打工为生的人群。

（二）农民工市民化的内涵。首先，身份主体市民化。随着我国农民工市民化进程的不断推进，推进这一进程亟待解决的核心问题是农民工的“身份市民化”。从法律上明确农民工的法律身份，以法律制度保障农民工的主体地位，消除农民工在户籍上的不公平待遇，使农民工与城市人享有同样的身份待遇，从根源上消除二者的差异。

其次，权利的市民化。农民工进城务工，给当地带来了税收及经济增长，却不享有与城里人一样的同工同酬、同工同休待遇，在权利上收到歧视与不公平待遇。要从制度上废除与农民工户籍有管的各种不公平待遇，增加社会福利，保障农民工的权利。

最后，法律意识市民化。农民工普遍存在教育程度不高，文化素质不强，导致法律意识淡薄，这一弊端严重影响到农民工维权困难的结果。各政府职能部门应当加强宣传针对农民工的普法教育工作，使农民工真正融入到城市当中去。

（三）农民工市民化的法律意义。农民工市民化有利于促进社会公平正义。农民政治、经济地位低下、文化权利缺失由此引发了一系列的社会问题，造成社会不公平待遇的出现。但是随着农民进城务工，城市化的发展，农民工的政治经济地位不断提升，文化生活不断丰富，必将呼唤社会各界关注农民工权益，维护其利益，促进社会和谐与公平正义。农民工进程务工与城里人在就业、教育、医疗、子女教育等问题上存在矛盾，社会关系利益日益复杂，冲突与融合日益明显，而在此动力的推进下，有利于促进法律制度的完善。 

二、我国农民工社会保障的现状

因为户籍问题，农民工只是在职业上属于工人，在身份上依然是农民。在我国户籍制度不仅是身份的象征，也是等级的象征。“农民工”这一称谓，是把这个群体界定为农民，而没有界定为工人。但是，农民只能表示他们过去的身份，甚至连过去的身份也不能代表。因为年轻农民工中有相当一部分，中学毕业后就直接到城镇做工或者找工作，他们没有做过农活，甚至根本就不懂农业生产的基本知识和规律，最多只能说他们的家庭在农村。对于失业，农民工只能依靠平时的积蓄，同乡的接济，生活举步维艰，在无法维系生存下，大部分人也就只能离开城市，回到农村。而在农民工市民化的道路上，这些再次回到农村的农民工，在家乡可能已经没耕地维系生活。较好的做法是可由政府管理部门实施、建立“公共劳动”式的流动人口最低生活保障体制，使城市农民工在短暂失业之时，能通过公共劳动维持最低的生活水平。^[1]
    （一）社会保障面狭窄。我国社会保障制度的对象主要是城市居民，基本上没有将农民工包括在内，虽然《劳动法》及其相关配套法规颁布已经颁布，但农民工社会保障程度还是低下的。我国现有的社会保障水平本身就较低，由于相应的社会保障机制和体系发育滞后，使得农民工群体排除在社会保障制度之外。只有很小部分农民工享有并不完善的保障，而且不是完全意义上的社会保障。于此同时相比城市居民而言暂住费、管理费等各种费用，增加了农民工的务工成本。农民工虽然为当地带来税收及经济增长，但是在社会保障方面仍然存在缺失。国家虽颁布了一些法令及政策，但实施过程中农民工在工资、奖金、节假日、医疗等社会保障方面，仍处于一种待遇不高和无保障的地位。

（二）工作流动性大、法律意识淡薄。部分企业为了减少人工成本，逃避责任，滥用试用期，把农民工作为廉价的临时工使用，不愿意与农民工签订劳动合同。即使签了合同，也往往只是简单地强调用工单位的权利和农民工的义务，由于法意识淡薄，许多农民工甚至不清楚合同的内容。实践中，常常因为事先没有明确雇佣关系，一旦发生纠纷，农民工的弱势地位决定了其在多数情况下成为受损者。另外大多数农民工进程务工，多选为个体经营从事“小商小贩”这些门槛低、资金少的项目，政府部门则多会以影响市容市貌，或者不利于政府管理、社会稳定为由进行清退，或强迫他们返回农村。

三、我国农民工社会保障的法律问题

(一) 法律法规对农民工的权益保护存在漏洞。保护农民工的权益从立法的角度上可以最大限度的得以实施，立法可以树立维护农民工权益的法律权威，树立法律威信，使其成为执法和司法的依据，这是其他保护方式所不可比拟的，但就目前我国法律在农民工社会保障问题上，立法保护彰显的力度确实还不足，而且在法律的具体规定上也存在诸多缺陷与漏洞。

我国《工伤保险条例》规定:未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。现实中很多用人单位是不愿意为农民工缴纳保险的，若没有法律的支持，农民工想要实现自己的权利是何其难也。我国劳动法，虽已建立起一套劳动法律体系，但是农民工受到立法保护的状况却不容乐观，在涉及农民工的立法中，《劳动法》立法位阶最高，但却存在诸多漏洞。我国《劳动法》规定:劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。建立劳动关系应当订立劳动合同。并在此基础上对订立和变更合同、无效合同等等情况做了相应的规定，却对没有签订劳动合同关系及事实劳动关系确立后的问题只字未提。在实践中，企业为了降低工人成本，逃避责任不与农民工签订劳动用工合同。一旦出现法律问题，由于惩治多为行政处罚，各个地区具体处理规定不同，劳动争议处理多以调解为先，再到仲裁、诉讼的过程，也增加处于劣势地位农民工的压力，耗费金钱与体力的同时是对农民工救济权利的变向剥夺。在保护农民工权利中，农民工劳动保护的第一层次是生理保护，国家应进一步完善劳动保护立法，以强制方式保护劳动者在劳动过程中的安全与健康，以防止和消除工伤事故和职业病的发生。具体包括劳动时间的限制、劳动速度的限制、劳动的物质条件的改善、特殊劳动者的保护。劳动保障行政部门对用人单位遵守工作时间和休息休假规定的情况等实施劳动保障监察。

我国现有的《法律援助条例》在审查范围及标准上将农民工拒之门外，致使本就维权无门的农民工处于更加弱势的地位。如果不从立法上解决这一问题，则使农民工社会保障问题从法律根源上无保障，法律法规不健全将导致政府部门行政不作为，司法部门司法不能彰显公平正义。而源头上没有法律根据，政府与司法部门在执行和司法过程中处于无法可依的状态。当前农民工的社会保障、医疗保障、子女入学、个人职业培训等问题都处于法律的真空，各界学者也在讨论是否有必要对农民工进行专门的立法保护。虽然这个问题争议较大，还有待进一步研究，但是已经表明在农民工社会保障方面我们的立法缺陷已经凸显。在立法存在漏洞的同时，各地方、地区先后发布政策规定，一些内容不乏歧视农民工务工、限制农民工子女就学等内容，更是对农民工权利的剥夺。

(二)法律保障供给不足。农民工权益保障而言，其主要表现为法律保障供给不足。立法本身的缺陷或不完善，使农民工部分权益无法得到保障。我国法律中规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。表明，全体公民都有获得物质帮助的权利，农民工自然是其中一员；公民获得的这种权利是宪法和法律赋予的，具有最高的权威性;公民获得物质帮助的权利，是一种以年老、疾病或者丧失劳动能力为条件的权利。公民的社会保障权利包括：获得物质帮助权，退休者的生活保障权、受优抚对象的生活保障权和残疾公民的合法权益保障权、公民的劳动权、休息权等。

因此，社会保障权应是全体公民的社会保障权，不只是少数人的权利，农民工更是这一权利享有者。《社会保险费征缴暂行条例》规定养老、失业保险费的征缴范围为:国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工。在有法可依的状态下，企业多会不缴纳农民工的保险，而不会受到法律制裁，这也正是我国法律在这一方面的缺失。《城市居民最低生活保障条例》中明确规定“持有非农户口的城镇居民”享有有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。由于农民工不是城市居民，无权从当地人民政府获得基本生活物质帮助。我国现行的法律、法规及规章条例，都将农民工这一特殊群体抛出在外，在维护公民合法权益的规定中，没有建立保障农民工权利的法律，是不妥当的，虽然学术界对这争议较大，但是建立《农民工社会保障法》刻不容缓。

(三)政府监督管理不到位。各级政府是否充分履行职责、履职的效果如何对农民工社会保障的制度建设和贯彻实施都有着巨大的影响。政府在农民工社会保障的立法、政策制定、组织引导、财政支持、管理监督等方面应发挥自己的统筹作用。政府职责履行不够的主要表现是农民工社会保障政策制定失当以及对农民工社会保障的财政支持严重不足、立法不完善以及监管不力等方面。

四、建立健全有关农民工社会保障的法律、法规

到目前为止，区域性的有关农民工社会保障的法规已经陆续出台。然而，很多地方还没有出台相关政策以保障农民工的权益。即使在各地已制定的法规中，也没有涵盖到农民工切实的保险问题或是险种范围较少，在实施中也没有得到完全的实施。农民工的流动极强，应该把相关的法规提高到全局的角度，提高立法的级次和权威性，制定综合性的面向全体公民的《社会保险法》或是建立《农民工社会保险法》，针对农民工的综合或单项社会保障的法律与法规。这些社会保障应当优先包括：

（一）统筹医疗保障制度。对于农民工来说，患病后无钱医治是现存农民工患病后的首要问题。对于农民工患病是不可避免的事实。许多农民工在患病后，身体无法适应原有工作，失业后没有钱去医治，特别是在大病面前，农民工更是只能听天由命。为了降低农民工的生存风险，建立大病统筹制度必要的。筹集机制可以由个人缴费与地方财政共同出资。在实践中虽存在农民工流动性大，不好统筹的问题，可以由农民工所在的村镇进行统计，在患病后上报到户籍所在地的城镇申请地方财政补助。凡持有医疗卡的农民均可到指定的医院进行救治。

（二）养老保险制度。养老保险是指劳动者因年老而失去工作能力之后，按照法律规定，由国家或社会给予一定收入补偿和提供物资帮助的一种社会保险制度。在这一方面虽然法律上有些规定，但是还存在诸多漏洞。应当加大政府和企业的责任。但是企业承担社会保险责任不能过度。企业以盈利和利润最大化经营的主要目标，而给农民工缴纳社会保险费无疑会加大企业的人工成本，直接影响企业的利润，从而导致企业不愿为农民工缴纳社保费，可以激励企业，政府给予一些优惠政策，对给农民工缴纳社会保险的企业可少交营业税等利企政策，从政府导向上面，引导企业发挥作用，并不影响企业的生产经营。政府也要建立农民工社会保险转续与对接工作，建立一级地方工会组织管理农民工资料，确保农民工因流动性大，带来无法正常续接社会保险的问题。

（三）建立农民工生活保障制度及社会救助制度。最低生活保障制度是国家基于保障人权的需要对特困居民实施的一种无偿救助制度。努力探索建立相应的社会救助制度，当农民工遭遇天灾人祸时，给予紧急救济;当农民工处于失业时，给予贫困救助;当农民工合法权益受到损害时，给予法律援助。立足农民工维权，建立农民工法律援助协调和运作的联动机制;成立各镇司法所农民工法律援助站;在农民工集居地和农民工用工集中的企业建立法律援助咨询站。为农民工开辟劳动仲裁、劳动监察快速通道，一天内受理，两天内审查办理。积极探索建立农民工社会救助制度，不断改善农民工无处维权现状，加大力度保障农民工权益。

（四）建全政府社会保障基金政策。在我国，应加大力度，改善原有的社会保障基金制度，应该放宽对农民工群体启动社会保障基金的范围，尤其是放宽在农民工医疗、子女就学等问题上。根据实际情况尽快改变财政支出份额偏低、地方财政投入不到位的状况，合理提高社会保障支出占财政总支出的比重，增设农民工社会保障救济基金，增强社会保障的稳定性与可持续性。政府可通过发行国债等多种渠道筹集资金，分期负担，逐年化解转轨成本。

五、结语

综上所述，农民工是我国社会转型期间不可忽视的庞大特殊人群。农民工社会保障制度建立的模式在目前尚无定论。建立健全我国现有的保障农民工权利义务法律制度还需长期的过程。在这个进程中，制度与非制度都对完善农民工的社会保障体系起着影响。因此，明确农民工社会保障制度建立的根本出发点，解决农民工社会保障权益等问题，明确政府、企业和社会各界的作用都是十分必要的。

【注释&参考文献】

[1]李强： 农民工社会保障的困境和出路，中国农村研究网。

（张若竹   辽河人民法院）