法官员额制及其配套机制问题研究

杨茗钧

论文提要：

做为司法活动主体的法官，随着我国司法体制改革试点如火如荼的进行，法律各领域的专家学者积极建言献策，国家颁布《司法改革体制试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》的出台，法官队伍员额制逐步的作为一项试点提上日程来。法官员额制作为完善人员分类管理、优化人力资源配置、开启新一轮司法改革的重要突破口，其核心价值就在于推进正规化、专业化、职业化的法官队伍建设。推进司法改革，抓住了法官员额制这个“牛鼻子”，就抓住了关键，就会起到纲举目张的效果。做为荣幸参与到司法改革试点基层法院的一名干警，从基层法院的视角来探讨法官员额制及配套机制的问题。基层法院与上级法院相比，法官职业大众化、法官管理行政化、法官保障地方化在基层法院显得尤为突出，所以实行法官员额制度势在必行。但独木难成舟，法官员额制需要有相关的配套机制来配合，如法官的职业保障，如何在让法官不受行政职务牵引，科学合理的设置薪酬，再如法官的选任制度，怎样让法官这一群体真正成为法律的精英群体，怎样选贤任能也是需要我们进行思考的，还有法官的管理方面，如何晋升为法官，从什么样的群体中选任法官，工作经验与年龄的限制等，最后重点在于裁判权的独立行使，主审法官可以独立签发司法文书，明确案件终身负责制，严格错案追究制度，形成权责明晰、权责统一、管理有序的法官权力运行机制。

主要创新观点：

在参考相关领域的学术研究的基础上，结合自身工作经历，以及对于法官员额制的一些设想，来探讨法官员额制及其配套机制问题研究。本文主要从探讨法官员额制的问题展开，如法官员额制的概念，法官员额制所要达到的目的，法官员额制对司法改革的重大意义等方面。然后围绕法院员额制的配套机制，如我们如何选任员额制法官、法官的职业保障、法官的管理方面以及裁判权的独立行使额方面进行探讨。笔者认为，单独的法官员额制，不能解决司法改革中的所有问题，解决法官员额制是主线，但是仍需要这些配套制度的保驾护航，才能确保司法改革的圆满完成。

一、法官员额制度概述

（一）法官员额制度的概念。法官员额制度是指在法院现有编制内，根据审判工作量、法院所辖区域人口、经济发展水平等因素确定法官的员额，把真正复合条件的审判人员确定为法官，形成由法官、法官助理组成的新的审判运行机制，集中行使国家审判权的制度，从而保障法官队伍的公正高效。其外部特征表现为，在某一特定区域内的法官人数保持稳定。^[1]从现有的基层法院员额制运行情况来看，一般确定法官的员额控制在20%~30%之间，这些人是拥有法官编制的，再由法官来选任法官助理和书记员，组成一个审判组，再在2~3个审判组的基础上组成合议庭。再以合议庭为审判单位，分为若干立案、刑事、民事、行政、执行、审判监督等部门，负责具体的案件审理和监督。

（二）法官员额制度的特征

首先，法官的人数是确定的，且在一定时期内不得更改，没有退休就不能进行替补。为法官终身负责打下良好的基础。其次，法官的队伍是专业高效的队伍，在遴选法官时，设置较高的准入制度，并辅之以法官助理制度。由法官助理负责处理除审判工作以外的其他事项，保证审判人员有充足的时间专注于案件的事实审理和法律适用。民、商、刑可以尝试“大立案”，法官不再专注于某一领域，而且可以解决法院部门之间案件数量不均衡的问题。最后，法官员额制要求法院内部工作职能的转变，弱化行政等级管理，具备良好的竞争机制，定期对案件质量进行评查，推进法院内部的良性循环。

（三）法官员额制度的意义

首先，审判工作更专业化，从而提高审判质量，促进司法公正。 无论是在英美法系国家还是大陆法系国家，审判活动都是一项专业技术要求相当高的工作，而从事审判活动的法官必须具有丰富的专业知识、丰富的实践经验且经过严格的筛选。但从我国的法制建设来看，受多种因素的影响，我国的审判活动带有极强的行政色彩，法官职业也几乎是一个比较大众化的职业，司法实践中，许多并不具备法学专业知识的人也从事着法官的工作。而推行法官员额制度，就是要严格筛选法官，合理的减少法官数量，使少数符合法官条件的人独立的行使审判权，这样就提高了审判活动的公信力，审判工作也显得更专业化。

其次，有利于提高审判质量，促进司法公正。首先，行使审判权的法官本身就是经过严格选拔脱颖而出的，具有较高的业务素质和政治素养；其二，推行法官员额制度以后，法院内部工作的分工就更为精细，法官只负责“审”和“判”，大量的审判辅助性工作就由法官助理去完成。法官把所有的精力都集中在“审”和“判”这两件事上，案件的审判质量就有了保障。第三，法官员额制度的推行，在当事人与法官之间建立了一条隐性的“隔离带”。庭前的准备交由法官助理去做，法官在开庭前不能与当事人接触，这就有利于法官中立的行使审判权，有利于维护司法公正。

再次，有利于提高诉讼效率。由于法官员额制度是和分工精细、合理配置审判资源紧密结合在一起的，法官、法官助理、书记员之间职责清晰，分工明确，且相互衔接，审判流程更加科学、规范，审判运作更加有序，可以更加有效地利用审判资源，促进审判效率的提高。

最后，有利于形成法院内部的竞争和激励机制，促进法官素质的提高。通过严格选拔出来的法官不仅仅是一个荣誉，更是担负着责任和压力，一旦不能适应法官工作，将会被淘汰。因此，激烈的竞争压力将会迫使法官不断去钻研业务，认认真真办好每一起案件，不断提高自身的业务素质和政治素养。同时，法官助理也可以通过自身努力，被选任为法官，这就使得法官助理也能够产生工作动力，积极去进取，不断地钻研业务，竞争法官职位。这就容易形成法院内部的良性循环，推动法官整体素质的提高。^[2]

二、法官员额制度的配套机制的完善

（一）法官的职业保障。几十年来法院司法权力地方化，法院人财物受制于地方党委和政府，法官的晋级、工资、福利等待遇与地方公务员一样甚至还不如，稳定而不高，但责任比公务员重，工作比公务员累，晋升比公务员慢，致使法官流失成为全国各级法院普遍存在的现象，“北京各级法院正以每年近百名法官的速度流失。法官流失问题已严重影响法官队伍的稳定。分析其一大原因就是我国法官法确定的职业保障制度仍不完善，与法官职业化要求仍有很大差距。”基层法院法官流失问题格外严重。与瑞昌市各部门来比，法院法官的工资、福利等相比一般行政机关要好，但晋升机会比党政机关来得慢，与九江、南昌等稍大城市比那就差很多，这种稳而不高的待遇是造成法官流失的主要原因，法官的流失说明法官职业保障不到位，法官职业无人肯干就会出现“法官职业大众化、难以专业化”的尴尬局面，法官员额制度就无从谈起。^[3]

所以，法官职业保障要到位，让法官不受行政职务吸引。当前，法官待遇参照公务员规定，与行政级别挂钩，如果行政级别解决不了，不管工作年限多长、贡献多大，待遇上不去，而为了谋得“位置有限”的几个行政职位，需要与领导处理好关系，与同事建立好人缘，业务上还不要太差，在竞争上岗的紧要关头，还要拉拉选票，在这种竞争机制下，法官那有多少时间和精力钻研业务、独立办案？因此，法官职业保障必须要去行政化，通过立法的形式提高法官的职业地位、职业收入，改变当前按照国家公务员的职级确定法官工资等待遇的体制，严格按《法官法》实行法官等级工资和晋升制，就象医院的医生一样，不当院长、科长，工资、级别等待遇一样可以上去，鼓励专业法官多办案办好案，无后顾之忧，无贪府之念。同时建立有别于公务员的法官退休制度，对优秀法官可以不退休或延迟退休年龄，鼓励专业法官终身奉献法律事业。

（二）法官的选任制度。几千年来，我国的司法制度一直是司法与行政合一，行政长官兼理司法，没有独立的司法机构和人员。新中国成立后，在1951年的《人民法院暂行组织条例》中仍把法院定作为同级政府的组成部分，受同级政府的领导和监管。后来虽然将法院从政府中分离出来，但仍作为地方的一个机关。将法院当作政府的一个机关，以解决实际问题为出发点、以追求效率为主要目标的上通下达式的行政运作模式，必然会造成司法的行政化；而将法官等同于一个公务员，不考虑法官职业的特殊性、按公务员管理方式进行法官的选拔培养，必然会影响法官的独立性；最终结果导致在获得有限效率的同时，却使人们对司法的最终期待-维护公正难以实现。因此，我们认为司法制度改革是法院做好新世纪工作的唯一出路，而建立和完善既适应我国实际、又与世界通行做法相一致的法官选任制度，以迅速提高法官队伍素质，已成为一项刻不容缓的工作。
　　建立科学合理的法官选任制度，应当严格法官任用制，保障法官不受地方干涉和影响，法院的进人权应收归法院统筹行使，在法院内部，应建立以分层招考制为主的择优机制。通过严格法官选任条件，造就一批真正意义上的法官，弱化法官等级，确保法官独立，切实实行法官淘汰制，精简现有法官队伍。可以建立法官的交流、轮岗及业务培训制度。逐步实行法官任职回避制度，树立公正的外部形象，建立法院分管工作的轮换制度，创造公正的内部条件，完善法官的考核制度，建立科学的竞争激励机制，加强法官的教育培训制度，提高法官群体的整体素质。^[4]

（三）法官的管理制度。我国法院内部主要有以下五部分人员组成：法官、书记官、执行官、事务官和司法警察。作为国家审判机关的法院，其主体无疑应该是依法行使审判权的法官。既然如此，对法官的管理就应该形成一套完整的制度。然而，在我国目前却没有这样一套完善的制度。长期以来，我国对法官实行的是以行政级别为中心的干部管理体制[5]。在录用上，进法院工作的法官必须通过公务员考试；在级别上，法官的级别一直是套用行政级别，全国法院系统从上至下有部级、副部级、地级、副地级、局级、副局级法官等，行政编制级别相当明确。虽然1995年颁布的《法官法》早已将法官分为四等十二级，国家为贯彻这一规定也作了一定努力，但法官的行政级别仍在现实地影响着其权力、薪俸、福利等；在服装上，法院内部除司法警察外，均身着法官制服；在称谓上，将法官与其他工作人员统称为“司法干部”，且与行政机关工作人员一样，统称为机关干部。此外，在案件的实体处理上，还存在上下从属式的行政管理方式，对所谓疑难、重大、新类型的案件，在具体操作中实际上是审者不判，判者不审，案件裁判层层报批，“下请示，上指示”。由此可见，法官与其他工作人员除了具体从事工作不同之外，几乎无其他差别。^[6]

对于法官的管理，我们可以结合法官的选任和职业保障，并辅之以法官的培训，如建立、健全法官培训机构，优化整合各种培训资源，强化法官的在职培训，并增强培训的针对性，坚持理论联系实际的培训方法，主要抓好上岗培训和继续教育培训，并将培训与法官的考核、晋级挂钩。逐步完善法官的管理，从准入、培训、保障全方位的管理法官队伍。

（四）裁判权的独立行使。法官独立行使审判权是审判权独立的重要保障，也是审判公正的一个客观要求。结合世界许多国家成功的范例和我国现行制度存在的问题，笔者认为可以从以下几方面完善我国的审判制度，保障法官能够真正独立行使审判权。

首先，改革法院现行的行政式工作模式， 法院现行的行政式工作模式在体制上制约了法官独立行使审判权，为此，改革现行工作模式势在必行。从管理方式，职责范围等方面,分离法院行政职能和审判职能，真正确立审判工作的核心地位。具体包括以下内容：明确法院行政职能是依附于审判职能而存在的，并为审判职能而服务，行政工作人员必须树立其行政职能对审判职能依附而服务的理念。在行政职权行使中应该尽可能减少行政工作对审判工作的影响，消除以行政工作方式主导法官审判案件的情形，确保法官在审理案件中能处于独立地位，不受非正常因素的干涉。同时，应当建立以法官独立审判为核心的审判工作组织体系，进一步扩大独任制和合议庭法官的决定权，取消审判组织中的行政领导负责制，削弱业务庭的行政管理职能，促使审判职能的不同分工尽可能由业务庭向独任制和合议制转化。同时法院内部行政领导的职责进一步明确化，保证在其不参与个案审理的情况下，使其不能借助行政管理职权干涉案件的审理与裁判，确保主办法官能独立行使审判权。^[7]

但是，法官员额制及其配套制度的建立需要有一个准备的过程，不能一味求快，要结合实际，细致考察，因地制宜，逐步实现法官队伍的正规化、专业化和职业化目标。

【注释&参考文献】

[1]肖建宏、杨林雁，《法官员额制度研究》云南法院网。

[2]徐光辉，《建立法官员额制度的几点思考》，河南法院网，2003-07-29。

[3]江西省瑞昌市人民法院党组副书记、副院长 王义树，《基层法院法官员额制度的考量与构建--以江西省瑞昌市人民法院法官队伍现状为视角》，光明网人民法院频道，2014-10-28。

[4]聂爱军，云南大学，《完善我国法官选任制度的若干思考》，硕士学位论文，2004。

[5]《人民法院司法改革问题研究》，江苏省高级人民法院编，1999年11月，第177页。

[6]钱文娟刘文娟，试论中国特色法官管理制度，中国法院网，2007-06-11。

[7]梁业盈，《浅议法官独立行使审判权》，钦州市中级人民法院网，2010-12-21。

（杨茗钧   辽东湾人民法院）