探析中国行政立法体制改革

王英男

摘要：行政立法体制，是一个国家立法制度的重要组成部分，在法律体制中占有举足轻重的地位，是国家行政立法权、行政立法主体设置方面的体系和制度所构成的有机整体。但实践中我国的行政立法体制仍然存在着一些问题，本文将对此进行分析，并进而提出完善措施，以期使我国行政立法更具科学性、正当性、民主性。

关键词：行政立法体制  民主  程序  改革

一、我国行政立法体制现状

(一) 行政立法的内涵。行政立法，是一种学理上的概念，通常来讲指的是有权制定行政法律、法规以及规范性文件的行政机关在自己的职权范围内、依照法律规定的程序，制定并颁布实施的有关行政管理事项的普遍应用的规则的活动。在法学界与司法界中又被称为授权立法或委任立法，我国法学界对行政立法含义的理解，目前还没有统一的认识，通常认为行政立法有广义和狭义之分。广义上的行政立法，是从立法客体这一角度来界定的，即指国家机关根据法律的授权，依照法定的程序制定有关国家行政管理方面的规范性文件的活动，也可称为行政法的制定。这一解释意在说明行政立法包括国家立法机关，即全国人民代表大会于全国人民代表大会常务委员会制定的行政法律、地方性法规以及国家各级行政机关制定的行政法规、规章、行政规范性文件的活动。狭义上的行政立法，是从立法主体这一角度来定义的，即仅指国家行政机关根据法律赋予的职权，依照法律规定的程序制定有关行政管理方面的行政规范性文件的活动，具体包括国务院制定的行政法规，国务院各部、委制定的行政规章与法律授权的地方政府制定的规章的活动。在研究行政立法体制改革这一问题上，笔者认为，定位于狭义上的行政立法更为适当。

（二）行政立法体制的内涵。行政立法体制是有关行政机关行政立法权的划分和行政立法主体设置所构成的有机整体，其核心是行政立法权限的划分。包括行政立法权的来源问题和行政立法权的分配问题。^[1]我国现行行政立法体制从内容上包括立法主体、立法权限、效力等级等三方面。^[2]1.行政立法主体：行政立法活动是由有行政立法权的行政机关进行的，根据宪法及相关法律的规定，国务院有权制定行政法规；国务院各部委及直属机构有权制定部门规章；各省、自治区、直辖市人民政府、省级人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市以及全国人大常委会授权的经济特区市的人民政府有权制定地方政府规章。2.行政立法权限：行政立法权限是指行政机关制定行政法规与行政规章的权限范围，即行政法规与行政规章可以就哪些事项作出立法性的规定。行政法规规定的事项主要有以下三个方面：（1）执行具体法律规定事项；（2）实施宪法规定职权事项，即《宪法》第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项；（3）全国人大及其常委会授权立法的事项。应当由全国人大及其常委会制定的法律事项，国务院可以根据全国人民代表大会及其常委令授权决定先制定行政法规。部门规章规定的事项应属于执行法律或者国务院行政法规、决定、命令的事项，即国务院各部门规章制定的依据是法律和国务院的行政法规、决定、命令，并且只能在本部门的权限范围内制定规章。地方规章可以规定的事项是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项，以及属于本行政区域的具体行政管理事项。（3）行政立法的效力等级：行政立法的效力等级是指行政法规与行政规章在国家法律规范体系中的地位。宪法具有最高法律效力，法律、法规、规章不能同宪法相抵触；法律效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规高于本级和下级地方规章；省级人民政府规章的效力高于本行政区域较大市的人民政府的规章。地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定，认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。部门规章之间、部门规章与地方规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。^[3]

（三）我国行政立法体制的现状。我国现行的行政立法体制是在1982年修订的宪法中确定下来的，其对行政机的关法律地位规定明显低于立法机关，例如《宪法》第八十九条规定，“国务院须根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规……”；第六十七条规定“立法机关可以撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”。我国宪法虽然对立法机关与行政机关的地位规定的不同，但在自主取得法律、行政法规效力的方式上却没有差别：行政机关所立的行政法规、规章无须取得任何机关的批准，就可以取得效力，这使得我国行政机关的立法权成为了权力机关以外的权力，立法机关之外的立法。因此，无论从历史传统，还是从目前的实际状况来看，行政权力都处于较为强势地位。就拿目前舆论较多的财政权来说，在绝大多数国家，议会对政府都享有广泛的监督权力，其中包括财政立法、确定税费及国债、审查财政支出规模、监督财政管理等，而我国人大对政府的财政监督却相对较弱，仅限于决定是否通过政府预算这一项职能上。对于征税、决定发行国债、对外借款等重要权力，大多由政府决定，宪法及法律并没有明确规定政府立法的界限，即便是对政府财政预算的监督，也没有规定人大对政府预算的否决制度。^[4]总体上来看，我国政府立法权力较大是不争的事实，因此，完善我国行政立法程序，深化我国行政立法体制改革，使行政立法朝着科学化、民主化方向发展。

二、我国行政立法体制存在的问题

    我国的行政立法体制不同于世界其他国家，其立法权来自于宪法的直接授权，并且行政法规的通过通常无须经立法机关的批准，亦没有较为严格的民主表决程序，使得行政立法的民主性与科学性存在一定的问题。

（一）行政机关立法权限界限不明。我国宪法赋予了国务院规定行政措施，制定行政法规以及审批较大的市的权力机关与行政机关的权力，这就意味着在某种程度上可以由行政机关来创设权力机关，此一方面与国家权力分配的主体原则相违背，另一方面也与国务院是国家最高行政机关这一性质相违背。行政机关的主要职权是依法执行法律，“授权立法”对权力机关而言，是立法权的一种特殊行使方式，而对行政机关来说，则是获得立法行使权的途径。行政机关的立法权来源于权力机关的授予，而不是来自于行政机关本身，也不是由行政机关来创制权力机关这一主体，因此，实践中的“逆向立法”做法违反宪法和法律，也违反依法治国观念^[5]。

（二）行政立法主体欠缺民主性。在中国特色社会主义法律体系中，行政立法毋庸置疑的是法律规范中一个重要组成部分，但其在制度上却存在着缺乏民主基础的瑕疵。我国行政立法是由行政机关制定的，理论上不必从全局出发考虑规范的规定，而只需向上级领导负责，从执行法律的角度设定规范就是履行了职责，这就对立法的客观公正性形成威胁，违背了立法的民主原则和立法公正的基本原理，极易出现部门保护和偏向部门利益的立法。^[6]虽然有人认为，上述瑕疵可以由依法举行行政立法听证会、开展行政立法调查、增加公众参与渠道等各种方式加以解决，但是我认为来自与行政机关自身内部的约束毕竟是有限的，不可能从根本上解决问题。在立法领域，要实现民主性就得做到凡是与自己利益有关的法律，立法者必须回避。针对行政机关的立法而言，虽不适宜适用主体回避，但毫无约束地“自由”立法必然存在一定的问题，使其欠缺一定的民主性，导致行政立法的强权性，在一定程度上亦会损害法律的权威。

（三）行政立法规则与立法程序不完善。立法的基本程序主要包括四个：提出立法议案、审议立法草案、表决立法草案、公布实施法律。但在立法实践过程中，这四个基本步骤通常并未履行完整，特别是“表决”这一关键程序，恰恰在行政立法程序最为欠缺。国务院《行政法规制定程序条例》规定，行政法规草案采取“审查”的方式，具体包括“审议”和“审批”两种程序。凡国务院法制机构认为需要“审议”的，由其“主要负责人提出提请国务院常务会议审议的建议”；凡“对调整范围单一、各方面意见一致或者依据法律制定的配套行政法规草案，可以采取传批方式，由国务院法制机构直接提请国务院审批”。“国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行”。^[7]由此可见，其中并没有规定相关的表决程序。该《条例》之所以作出如此规定，与我国现行的行政立法体制有莫大关系，这进而也导致了一些行政机关在进行行政立法的过程中并不重视和遵守立法的相关程序，存在任意立法的现象，致使行政法律规范常常出现相互矛盾的情形。

（四）行政立法体制结构繁叠。我国现行的行政立法体制大致可分为三个层次：国家权力机关制定的行政法律、国家最高行政机关即国务院制定的行政法规以及国务院各部委、地方政府制定的行政规章和地方政府规章。任何一个城市，都要同时要受到来自中央权力机关、中央政府机关以及本省权力机关、政府机关四个方面、八个层次的法律、法规和规章的约束，在这重重的规范网络之下，自己还会有多大的立法余地？^[8]但值得思考的是，即便如此，相关行政部门的工作并没有因此而受到影响，行政管理工作依旧运转正常，很少会出现对法规的迫切需求的情形。究其原因，主要是在于，虽然没有相关的行政法规，但如果有规章作出了具体的规定，同样可以用于规范行政行为。综观我国现在的行政立法状况，不仅存在着行政法规与部门规章的制定繁密、重叠问题，对于地方政府规章领域也存在同样的问题。基于此，认真思考我国现行行政立法体制的效能，改革和完善行政立法机能，使我国行政立法真正实现公正、高效，是立法理论研究者的专业使命。

三、完善我国行政立法体制的措施

通过上述对我国行政立法体制的论述，可以看出，有必要对我国的行政立法体制进行改革。笔者认为，可以从以下几方面入手：

（一）加强行政立法工作规划。在制定行政立法规划以前必须预先拟定好其应当具备的具体内容和实施的步骤，并在此基础上制定近期、长期以及年度规划。其中，“在近期规划中应有《国务院各部委组织条例》、《地方政府各机构组织条例》、《国家工作人员法》(以明确政府工作人员的权利、义务、选拔、考核、奖惩、任免、退休等事项)、《人才保护法》等,在当前需要加快制定《政府机构编制法》、《行政干部考核法》，以上仅是举例,全面的规划还应分基本法和单行条例等各种类型；在长期规划中应有《行政法纲要》、《政府关系法》(确定政府与党、政府与企业、政府与人民代表大会及其常务委员会的关系、中央政府与地方政府的关系,上级政府与下级民族区域自治政府的关系的基本原则和有关职责权限、工作程序等规定)。”^[9]

（二）强化行政立法的程序性。立法程序是指国家机关在进行制定、废除或修改法律活动时所应当遵守的步骤和方式。行政立法与其他法律的制定一样,也应该有明确具体的法律程序,并且务必要依照这个程序有条不紊地进行。具体而言：一方面，建立由全国人大及其常委会审批行政法规的制度。这样既可以强化国家权力机关机关对行政立法的实质监督，也能弥补行政机关立法程序的缺陷，有利于实现行政立法的民主性，并且在一定程度上抑制了行政权力的膨胀。另一方面，要充分发挥人大专门委员会审查立法的作用。将行政法规的立法审查权交给全国人大及其常委会，会增加国家权力机关的工作量，这就需要适当的予以增加各专门委员会的委员，因为其不仅是人民的代表，还是各领域的专家，由他们负责审查行政法规，不仅能保证公正性，充分反映人民意志，还能从专业的角度保证法规质量。

（三）简化立法层次，加强行政立法过程的组织和协调。在进行行政立法时，将行政法规与规章合为一级，并且适当减少规章的数量。具体可从以下两方面进行操作：其一，将行政法规与部门规章、地方政府规章合二为一，制定较为统一的行政法规；其二，取消一部分市级政府的规章制定权，以减少地方规章的制定数量。从而消除行政立法体制之冗杂、重叠的弊端，另外，将行政法规的审查权交由国家权力机关负责，保证了行政法规的质量，奠定了其能够有效实施的基础。

目前，我国行政法规、规章的制定,多由各个部门、各个地方的政府部门分别进行的，沟通的不充分致使各种行政法规之间往往存在着矛盾、相互抵触的情形。因此，为了解决上述问题，在行政立法过程中必须加强立法组织的协调工作。

【注释 & 参考献文】

[1]张涛.从职权立法到授权立法——行政立法体制改革研究[Z].中国优秀硕士学位论文数据库 2007 年。

[2]黄庆华.我国行政立法体制问题研究[Z].中国优秀硕士学位论文全文数据库 2008 年。

[3]云越.我国行政立法体制相关问题的讨论[A].2010.8(4)。

[4]段明学、陈绩.论人大及其常委会财政监督权的完善———基于比较法的视角[M].法律出版社.2006。

[5]王磊.宪法的司法化 [M].北京：中国政法大学出版社，2001:111。

[6]侯淑雯. 论我国行政立法的体制改革与制度完善[A].2012.4。

[7]国务院《行政法规制定程序条例》第25、26、27条。

[8]刘莘.立法法[M].北京大学出版社,2008:119。

[9]金志敏. 在体制改革中应当加强行政立法[A].2010.6。

（王英男  盘山县人民法院）