浅析自侦部门主任检察官制度的运行机制

李灵

【摘要】深化司法体制改革，确保检察机关依法独立公正行使检察权就必须深刻理解检察权的司法属性和独立公正的内容。设立主任检察官，以主任检察官办案组为基本办案单元，扁平化审批层级，赋予主任检察官独立、自主办案权，并承担相应责任的司法权力运行机制。但是，各地检察院主任检察官办案责任制运行模式尚未统一规范成型，为创新自侦部门的工作机制，整合反贪、反渎、预防、法警、技术部门组成“大自侦”的主任检察官办案责任制运行模式已成为改革的方向。

【关键词】主任检察官，自侦部门，办案组织，检察改革 

一、我国主任检察官制度改革的基本情况

办案组织是司法机关最基本的“组织单元”。1980年，最高人民检察院确立了“三级审批制”检察办案模式，处、科、组成了检察机关最基本的办案单元，这种模式一直沿用至今。这样的组织单元及由此架构的办案方式对于防止检察权的滥用和误用，保证国家法律统一实施发挥了非常重要的作用，但由于上命下从的行政化特质过于凸显，遮蔽了检察权运作的司法属性，弱化了检察官在办理案件中的主导地位，不利于办案的公开性和透明性，也不利于落实执法责任和调动办案人员的积极性、主动性。所以这种组织架构和办案模式一直饱受争议检察权曾一度被部分学者划入行政权的范畴，与检察权的基本运转单元的行政化色彩不无关联。^[1]

为真正解决长期以来检察机关以行政方式管理司法办案的现状，增强一线办案人员的责任意识，提高办案质量，在吸收借鉴其他国家和地区有关基本办案组织的经验基础上，^[2]各地在检察职权配置改革和创新执法方式的大背景下，开始探索试行主任检察官制度。所谓主任检察官制度，是指主任检察官与多名检察官组成的办案组在检察长及检委会领导下，对授权范围内的案件依法独立行使决定权并承担相应办案责任的制度。这一制度的核心是检察机关要实现以案件为中心的扁平化与专业化管理，从而有效去行政化，在确保和提升案件质量的基础上，做到权责明晰，并为优秀检察人员的培养畅通路径。

2007年北京市人民检察院第一分院率先在全国实行主任检察官办案责任制，打破以往三级审批的行政化办案模式，采取主任制与专业化办案组相结合的方式实现案件的流转与管理。上海则先在浦东新区检察院和闵行区检察院进行试点，并随后扩大到静安区等其他基层检察院。由于没有统一的制度模式，所以各试点单位对于主任检察官的适用范围、任职条件、选任程序、职责权限、保障机制等方面都有或大或小的差别。此外，湖北、辽宁大连、江苏镇江等地也都较早进行了主任检察官制度的试行和改革，如湖北省检察院自2013年8月开始在全省59个检察院开展改革试点。^[3]2013年底，最高人民检察院印发《检察官办案责任制改革试点方案》，就建立以主任检察官制度为主要内容的检察官办案责任制改革试点工作进行具体部署。方案要求自2014年1月至2014年12月，以保障检察机关依法独立公正行使检察权为目标，以突出检察官办案主体地位为核心，以建立权责明确、协作紧密、制约有力、运行高效的办案组织模式为基础，以落实和强化检察官执法责任为重点，检察机关在全国7个省份的17个检察院试点开展主任检察官办案责任制。至此，主任检察官制度在全国更大范围内开始试点推进。而基本办案单元的有效转轨，对于保障检察机关依法独立行使检察权，提升检察机关的法律监督能力等方面都具有重要的意义，因此，它也成为当下司法体制改革的重要内容之一。

二、自侦部门主任检察官办案组织模式

    职务犯罪侦查权作为一项重要的检察权，就我国法律意义而言，属于司法权范畴，但其运行机理，既需要个人决策，也需要团队合作，二者相互作用、密不可分，因此具有浓厚的行政权色彩。在司法改革的当下，追求司法独立的前提下，行使职务犯罪侦查权的自侦部门主任检察官办案责任制应该是兼顾主任检察官独立办案和主任检察官办案组整体协作侦查的主任检察官负责制模式。

    （一）主任检察官办案组。自侦部门构建以主任检察官为主体，其他人员协助配合办案的主任检察官办案组，采取“主任检察官办案组——局长——（分管）检察长或检委会”运行模式，人员构成包括一名主任检察官，两名检察官，两名书记员，一至两名检察官助理。主任检察官办案组在主任检察官主持下，依法独立行使职务犯罪侦查权，主任检察官是案件的唯一承办人。主任检察官办案组根据主任检察官知识结构、能力特长、性格特征，可以分类组建专业办案组，负责专门查办不同领域的职务犯罪案件。

从扁平化和去行政化要求出发，取消反贪局侦查一科和侦查二科设置，以主任检察官办案组代替。自侦部门根据需要设置几个办案组。反渎局局长、反贪局副局长负责协助分管检察长、反贪局长履行自侦部门发展规划、队伍建设和监督上级院目标落实等行政权。同时，鉴于职务犯罪侦查工作的需求，设立由分管检察长、反贪局长、反渎局局长、检委会专职委员组成的侦查指挥中心，负责对政治和社会影响大、执法办案风险等级高的案件的组织协调和侦查指挥工作，主任检察官办案组在统一指挥下办案。

    主任检察官办案组分工明确，各负其责。具体分工如下：一是主任检察官负责统筹办案，主要是根据办案需要，组织研讨、调配分工、指挥协调、审批文书和汇报案件；二是检察官负责具体办案，主要是根据分工，负责讯（询）问、调查取证、落实强制措施和其他侦查措施；三是书记员负责协助检察官办案，主要是根据分工，负责制作笔录、开具文书、案件材料整理、协助讯（询）问和调查取证以及接待律师；四是检察官助理负责办案事务性工作，根据其他人员具体安排要求工作。

（二）主任检察官岗位职权。要依法划分自侦部门主任检察官、部门负责人、检察长及检委会在执法办案中的职责权限。除法律规定必须由检察长或检委会行使的职权外。其他案件处理决定可以由主任检察官负责的办案组织独立作出。属于主任检察官有权决定的事项，主任检察官对其决定负责。主任检察官在办案时，有权组织实施案件初查。有权对自侦案件线索自主分析案件的可信性和可查性，提出初查方案并组织指挥初查，初查终结后提出是否立案的意见：对立案侦办的案件，自主进行侦查设计，制定侦查计划，确定侦查谋略和侦查范围，并组织指挥侦办：自主决定采取任意性侦查措施，如调查询问证人、进行司法鉴定、安排律师会见在押犯罪嫌疑入、拍照、讯问犯罪嫌疑人、进行辨认、向有关单位调取物证书证、视认、向有关单位调取物证书证、视听资料或决定调取、扣押与案件有关的物证、书证和视听资料等等但是对于强制性侦查措施，则必须经过审批；根据案件查办情况，提出侦查中止、恢复侦查和延长侦查羁押期限的意见，但需经部门负责人审核和检察长批准；案件侦查终结后，提出侦查终结报告和处理意见，经局长审核后报检察长批准。

三、自侦部门主任检察官办案组工作关系

合理划分主任检察官与组内其他检察官、部门行政负责人、检察长的权责，是主任检察官制度的核心内容。 
    （一）主任检察官与部门行政负责人的关系问题。主任检察官制度改革的重点和难点就是要彻底改变现有的行政管理模式以及与之相对应的三级审批办案方式。主任检察官作为基本的办案组织单元，直接对检察长和检察委员会负责，中间不存在任何的层级，也就是说“主任检察官制度内在地包含了取消行政科层设置的意蕴”。^[4]由于行政科层的取消牵连的内容过多，因此，各地在试点推进中基本都采取了较为折中的方式，即原有科层继续保留，原科、处长继续作为部门行政负责人管理本部门的行政事务；当然如果其本人也是主任检察官的话，他也负责案件的办理。而其科层内的其他主任检察官主要负责案件的流转与推进。简单理解就是内设机构负责人管行政，主任检察官管业务。这样的折中处理，初看起来似乎既适应了当前的现实状况，又较好地对行政与司法事务进行了剥离，但在具体运行中，由于主任检察官与检察长之间存在一个具有行政职务的部门负责人，而其在行政管理过程中又不可避免地与这些主任检察官以及他们负责的案件产生某种关联。如科、处长负责本部门的执法办案管理工作，监督、检查、协调主任检察官、其他检察官及检察辅助人员的执法办案工作，进行案件分配以及组织主任检察官联席会议等等。虽然各地都进一步明确了二者的权限范围及遇有争议时的处理，如部门负责人对主任检察官办理的案件，认为主任检察官作出的决定不当时，可以提出本人的倾向性意见，有些还进一步规定，可以将本人的倾向性意见同主任检察官的意见，以及主任检察官联席会议意见一并呈报检察长，供检察长参考，等等。但由于各种配套制度目前还不是特别完善，在干部任用、激励上，传统的行政晋升通道没有改变的情况下，关于具体的职责范围还存有模糊理解的情况下，主任检察官与部门负责人的关系问题始终没有办法完全理顺。而这样的双规制运行，一旦长时间持续下去，很容易使行政化管理模式和一种异化了的三级审批制重新回归，主任检察官不敢，甚至不愿意独立办案，而重新回到行政化的旧有格局中去。对此，笔者认为主任检察官的推行，必须在基层检察机关取消科层设置，既从内容上也从形式上根本切断三级审批的既存层级。只有这样主任检察官制度才能真正富有生命力地蓬勃发展起来。

（二）主任检察官与组内其他检察官的关系问题。设立主任检察官，如果化繁为简地去理解，就是如何有效去行政化，凸显司法性以提高办案质量的问题。在主任检察官的办案模式下，主任检察官并不亲力亲为组内的所有案件，但他们又要为这个组内的所有案件负最终责任；他们既要对组内行使必要的领导和指挥权，又要尊重办案检察官起码的独立性。所以如何正确界定主任检察官和其他检察官之间的关系十分重要，目前实践部门对此问题的理解还较为混乱。对此，笔者认为，检察独立和一体化的领导之间并不存在一个实质的冲突，问题的关键就在于，我们应设置怎样具体的规则，来为二者划定边界。如我们要强调主任检察官对案件的指导应着重于法律适用的统一，而不应过于频繁和常态地存在于具体案件的处理中。我们遵循检察一体原则，也重视监督指挥权，但规则要限制这种指令必须是后置的。也就是说办案检察官必须先要有自己的承办意见，主任检察官才能对案件进行指导和把关，而不能在承办人还没有自己意见的时候就事先去征询主任检察官的意见，然后将这个意见作为自己的原始办案意见来使用。如果主任检察官不同意承办人的意见，那么主任检察官就可以行使指挥权进行更改，承办人也必须遵从这种更改。但是要在规则中明确，这种指挥行为本身要依严格的程序来进行。我国台湾地区对此就规定，这种意见必须以书面形式进行，同时办案检察官的最初意见应一并附卷，以备日后检验。只有设置明晰且具体的规则，各主体的行为才不会僭越边界，主任检察官制度才能较好地运行。而这些规则，可以为主任检察官的考核和淘汰提供依据。因为每次不同意见的碰撞，都是对主任检察官办案能力的一次考验，如果主任检察官的意见被反复多次地最终证明是错的，那这个主任检察官的地位就岌岌可危了。同时，这样的规则又能够让那些有才华、有抱负、有思想、有热情的年轻检察官脱颖而出，在有经验、高水平的主任检察官的带领下，形成一个精英团队。

（三）主任检察官与检察长和检委会的关系问题。主任检察官是主任检察官制度的主体，依法独立行使检察办案职权，但须接受检察长的领导，授权范围由检察长决定，服从检察长的指挥、决定和命令。 
    四、主任检察官的责任追究

主任检察官应当对履行职权的行为负责，对案件质量整体负责，且实行终身负责制。主任检察官办案组其他人员根据分工职责负责。属于主任检察官有权决定的事项，主任检察官对其决定负责。属于部门行政负责人、检察长或检察委员会决定的事项，主任检察官对事实和证据负责。局长、检察长或检委会对主任检察官的决定改变或部分改变的，主任检察官对改变部分不承担责任。

实行主任检察官制度后，由于大量的案件交由主任检察官为主体的办案组织办理和决定，为保障办案质量，防止主任检察官在执法办案活动中违反法律和有关规定，不正确履行职责，导致案件程序违法情况的发生，应建立相应的保障配套机制。

1、日常监督检查机制。赋予部门行政负责人对所在部门各主任检察官办案组的分案、办案效率、执行制度规范、依法办案等方面的管理权限。

2、主任检察官联席会议制度。对于一些疑难复杂案件，主任检察官可提请部门负责人召开本部门的主任检察官联席会议进行讨论。联席会议形成的意见仅供主任检察官参考，最终由承办案件的主任检察官作出决定并独立承担责任。

3、检察长决定或检委会讨论机制。对检察长的决定、检委会讨论的决定，主任检察官须严格执行。

4、办案督导制。通过个案评、月通报、季评审、年讲评的机制，由案管处督导员对主任检察官办案的质量进行检查、考核、评估。

5、履职保障机制。主任检察官无重大过错，不得免职，其履职行为不受追究。 
五、结语

随着民主法治进程的发展，我国的司法体制改革已经进入“深水区”，如何在符合诉讼规律和中国实践的基础上，进一步推进司法独立，关乎整个司法体制改革的成败，是我国刑事程序正当化的核心问题。主任检察官制度是我国当前检察制度顺应司法独立潮流进行改革的一个非常重要的探索，可以说，其成败必然对我国今后一段时期的检察制度产生深刻影响，从而影响我国的整体司法体制改革。而当前理论界对主任检察官制度的理论研究并不充分，希望本文能够抛砖引玉，在更广的范围和更深的层面上引发更多的人对主任检察官制度的探讨。

参考文献：

[1] 陈旭.建立主任检察官制度的构想[J].法学，2014年第2期。

[2]刘建.主任检察官制度试行两年无错案[N].法制日报，2013年4月15日。 

[3]陈宝富.论主任检察官制度的创新实践[J].检察风云，2013年第10期。

[4]潘祖全.主任检察官制度的实践探索[J].人民检察，2013年第10期。

[5]肖萍.关于深化主诉检察官办案责任制改革的调研报告——以广东省检察机关的试点为例[J].人民检察，2007年第12期。

[6]林钰雄.检察官论[M].法律出版社2008年版。

[7]邵晖.检察一体的历史与现实[J]，国家检察官学院学报.2013年第1期。

注释：

[1]向泽选：《新时期检察改革的进路》，《中国法学》2013年第5期。

[2]在大陆法系国家，包括我国台湾地区，在一个检察院内部，比较普遍地实行检察长——主任检察官——检察官这样的权力配置方式与责任链，实行相对独立性与行政隶属性的协调统一。 

[3]湖北省检察院的改革将基本办案单元称为“主办检察官”，参见郑青：《关于实行主办检察官办案责任制的几点思考——以湖北检察机关实践为范本》，载《中国刑事诉讼法学研究会文集(2013年卷)》，中国人民公安大学出版社2014年版。 

[4]陈旭：《建立主任检察官制度的构想》，《法学》2014年第2期。 

（李  灵    盘山县人民检察院）